Onderzoek en Noord-zuidlijn

Infrastructuurprojecten en miljardenoverschrijdingen

Infoteur: Vrijdenker

Infrastructuurprojecten en miljardenoverschrijdingen

Miljardenprojecten, vooral op het gebied van infrastructuur, zijn steevast later klaar, pakken duurder uit en leveren minder op dan verwacht. Toch zetten veel bestuurders en politici deze projecten door, terwijl er veel onzekerheden aan kleven. Is dat naïviteit of wordt er keihard gelogen?


Het onderzoek van Bent Flyvbjerg

De Deen Bent Flyvbjerg, hoogleraar Major Programme Management aan de Universiteit van Oxford (hiervoor was hij dat aan de TU Delft) heeft, samen met zijn collega’s Søren Buhl en Mette Holm, 258 grote infrastructuurprojecten geanalyseerd. Deze projecten bevonden zich in twintig landen en hadden een gezamenlijke waarde van USD 90 miljard. De bevindingen bevestigden de gedachten die er bij veel burgers leven. Wegen zijn zo’n 20% duurder dan begroot. Voor bruggen en tunnels kwamen de overschrijdingen maar liefst op 34%. Spoorprojecten zijn zelfs 45% duurder. Ook overschrijdingen van meer dan 100% waren zeker geen zeldzaamheid.


In de studie waren overigens geen Nederlandse projecten meegenomen. Maar met een overschrijding van 45% past de Hoge Snelheidslijn-Zuid perfect in dit rijtje. Het project was ook nog later klaar. De Betuwelijn, een 160 kilometer lange dubbelsporige goederenspoorlijn van de Rotterdamse Maasvlakte naar Zevenaar, was begroot op EUR 2,53 miljard in 1995. Maar toen de lijn werd geopend, bleek er EUR 4,7 miljard te zijn uitgegeven. Het project staat bol van accountantsrapporten, rekenkameronderzoeken en verzwijgen van feiten door ministers (onder andere Tineke Netelenbos). De Amsterdamse Noord-Zuidlijn is wellicht het ergste voorbeeld. Want hier gaat het om een metrolijn van slechts 9,7 kilometer. De bouw van het project duurt waarschijnlijk twee keer zo lang (met de bouw werd in 2003 gestart; maar de geplande opleverdatum staat nu op 2017 in plaats van 2011), terwijl de oorspronkelijke begrote bouwkosten van EUR 1,46 miljard al bijna zijn verdubbeld (laatste raming: EUR 2,4 miljard). Zie hiervoor: Kosten-batenanalyse van de Noord-Zuidlijn.

Bij infrastructuurprojecten kan met net zo goed grote ICT-projecten, vastgoed of defensie- en luchtvaartprojecten invullen. Bijvoorbeeld de Joint Strike Fighter.

Liegen of “strategische misrepresentatie” de belangrijkste oorzaak

Volgens Flyvbjerg zijn er meerdere verklaringen te geven voor deze kostenoverschrijdingen:
  • Economische: uitvoerders leveren bewust strakke voorstellen in om later vervolgopdrachten binnen te halen;
  • Psychologische: onverbeterlijk optimisme, de “planning phallacy.” Want complexiteit is niet het probleem, wel het doen alsof het niet aanwezig is.
  • Politieke: er wordt doelbewust incorrecte informatie verstrekt om het project er door te drukken of in de gewenste richting te duwen. Als er eenmaal een fiat is gegeven, is het moeilijker om het project terug te draaien. Het is namelijk makkelijker om achteraf excuses te maken en vergeven te worden, dan vooraf een fiat te krijgen voor een project met wél een realistisch budget. In de praktijk wordt dan ook niets geschuwd: stelselmatig benadrukken van positieve informatie (“cooking the books”), filteren en manipuleren van informatie, maar er wordt ook keihard gelogen (zie ook: Wethouders blunderden bij aanleg Noord-Zuidlijn). Eufemistisch wordt dit als “strategische misrepresentatie” aangeduid;
  • Technische: de data en de modellen hebben tekortkomingen, zodat de bewerkte en verzamelde informatie onjuist is.


Volgens het onderzoek van Flyvbjerg cs. zijn de politieke verklaringen de belangrijkste reden van de kostenoverschrijdingen bij infrastructuurprojecten. Problemen wordt slecht of bewust onderschat, terwijl de verwachte opbrengsten (zoals banencreatie, omzet, passagiersaantallen en versterking van de lokale economie) van de daken wordt geschreeuwd. Er is puur sprake van machtspolitiek. Projecten, zeker wanneer machtige bestuurders en politieke partijen hun lot eraan hebben verbonden, worden namelijk zelden afgeblazen. De democratie is echter wel het haasje, want de burger moet de rekening betaling via de belasting. Verantwoordelijke bestuurders komen echter weer in een of andere baantje of zelfstandig bestuursorgaan terecht. Liegen wordt dus beloond in de politiek.

Oplossing: Reference Class Forecasting

Flyvbjerg ontwikkelde samen met collega’s “Reference Class Forecasting.” Deze methode werd ontwikkeld op basis van ideeën van Daniel Kahneman. Deze Israëlische psycholoog, opererend op het snijvlak van economie en psychologie, won in 2002 de “Prijs van de Zweedse Rijksbank voor Economie , ter nagedachtenis aan Alfred Nobel” voor “het integreren van psychologische inzichten met de economische wetenschap, in het bijzonder met betrekking tot het menselijk beoordelingsvermogen en de besluitvorming onder onzekerheid.”. Reference Class Forecasting houdt in dat een verzameling van vergelijkbare projecten wordt onderzocht en wat de kosten daarvan waren. Wanneer een project wordt geïnitieerd, biedt het gemiddelde van die kosten een realistischer (en dus duurder) beeld op.

In Groot-Brittannië wordt sinds 2004 met behulp van deze methode gewerkt wanneer infrastructuurprojecten een bepaalde omvang hebben. In Denemarken is het verplicht. Vooralsnog kennen de Britse projecten minder hoge kostenoverschrijdingen en projecten die te duur dreigen te worden, worden afgeblazen. In Nederland werd de Zuiderzeelijn op deze basis door Flyvbjerg bekeken. Daar kwamen de projectkosten vooraf 40% hoger uit dan gedacht. De Zuiderzeelijn ging dan ook niet door.


Flyvbjerg is echter de eerste om te zeggen dat Reference Class Forecasting niet de enige oplossing is. Ook moeten partijen en uitvoerders die budgetten overschrijden, worden gestraft. De risico’s moeten beter worden verdeeld en de rekening moet niet alleen bij de belastingbetaler worden neergelegd. Rekenkamers zouden projecten ook niet alleen achteraf, maar ook vooraf moeten kunnen beoordelen. Of bijvoorbeeld de juiste procedure en rekenmethode is gevolgd.

Conclusie

De Nederlandse overheid en burgers moeten hebben geleerd van de wanorde die onder andere de HSL-Zuidlijn, Betuwelijn en Amsterdamse Noord-Zuidlijn hebben opgeleverd. Om nog maar te zwijgen over de vele projecten op gemeentelijk en provinciaal niveau, bijvoorbeeld bij stations in diverse steden (zoals Arnhem, Leiden). Veel bestuurders willen natuurlijk alles graag bij het oude laten, maar burgers, media en instituten moeten zich meer laten horen. Zonder een lange en zware strijd komt die verandering echter niet tot stand. De vraag is of de commissie-Veerman met een gedurfde conclusie komt bij het rapport-Noord-Zuidlijn.

Zie ook: Dossier Noord-Zuidlijn.
© 2009 - 2010 Vrijdenker, gepubliceerd in Onderzoek (Wetenschap) op 24-05-2009. Het auteursrecht van dit artikel ligt bij de infoteur. Zonder toestemming van Vrijdenker is vermenigvuldiging van dit artikel verboden. Meer...

Gerelateerde link

Aandelen Startpagina.

Verwante artikelen


Reageer op het artikel "Infrastructuurprojecten en miljardenoverschrijdingen"


Er zijn nog geen reacties geplaatst op dit artikel.