Het afgeleid belang

Het belanghebbendenbegrip speelt een grote rol in de Algemene wet bestuursrecht. Onder andere de toegang tot de bestuursrechter wordt geregeld met behulp van dit begrip. In de literatuur is veel kritiek geweest op de manier waarop het afgeleid belang tot uiting kwam in de rechtspraak. Wat houdt het belanghebbendenbegrip en het afgeleid belang precies in? En wat is het motief voor de toepassing van dit leerstuk, en de kritiek hierop? En tot slot, wat zijn mogelijke oplossingen voor dit probleem?

Het belanghebbendenbegrip

Het is noodzakelijk om eerst te kijken naar het begrip van de belanghebbende. Op grond van artikel 1:2, eerste lid Algemene wet bestuursrecht is een belanghebbende ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’. Aan het zijn van belanghebbende zijn een aantal criteria verbonden. Om aangemerkt te worden als belanghebbende, moet men een objectief bepaalbaar, persoonlijk, eigen, rechtstreeks en actueel belang hebben.

Afgeleid belang

In de tekst van artikel 1:2, eerste lid Algemene wet bestuursrecht is het vereiste van een rechtstreeks belang genoemd. Dit rechtstreeks-vereiste houdt een causaliteitsgedachte in. Het bevat de gedachte dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen een besluit en de feitelijke belangen van een persoon of entiteit. Wanneer een dergelijk verband tussen het besluit en het belang ontbreekt, duidt men het als een afgeleid belang. Met andere woorden is er sprake een afgeleid belang, wanneer het belang slechts wordt ontleend aan het belang van een ander. De rechtstreeksheid ontbreekt indien het belang niet direct, maar slechts middellijk wordt geraakt. Dit is het geval wanneer het belang van de derde wordt geraakt via een contractuele relatie tot de eerstgetroffene.

De Poorter en Visser vergelijken een besluit met een steen die in stilstaand water wordt geworpen. De steen veroorzaakt steeds verder voortkabbelende kringen. Appellanten die door een rimpeling worden geraakt die ver van het centrum – het besluit – ligt, hebben slechts een afgeleid belang.

Overigens kan iemand ook een afgeleid belang hebben zonder dat er sprake is van een contractuele relatie. In een uitspraak van 25 augustus 2000 had de eigenaar van een perceel een afgeleid belang met betrekking tot een bouwvergunning die hij niet zelf had aangevraagd, zonder dat er een contractuele relatie in beeld was.

Er wordt een onderscheid gemaakt tussen parallelle en tegengestelde belangen. Wanneer het gaat om parallelle belangen, zijn de belangen gebaat bij een zelfde uitkomst van de procedure. In het geval van tegengestelde belangen, zijn de belangen juist gebaat bij een tegengestelde uitkomst.

Parallel belang

Derden met een parallel belang worden niet snel toegelaten als belanghebbende, omdat wordt aangenomen dat zij een afgeleid belang hebben. Het gaat hierbij namelijk om een belang dat de direct-belanghebbende direct raakt, maar deze derde slechts indirect treft.

Een voorbeeld van een parallel afgeleid belang is dat van de werknemer, wanneer de werkgever geen subsidie meer krijgt. In een uitspraak van 16 oktober 2007 oordeelt de Centrale Raad van Beroep dat de werknemer niet rechtstreeks wordt geraakt door het besluit om de subsidie te beëindigen. Het besluit is namelijk gericht tot de werkgever, tot wie de werknemer slechts in een contractuele relatie staat. Het belang is parallel, omdat zowel het belang van de werknemer als dat van de werkgever hetzelfde is, namelijk gericht op het ontvangen van de subsidie.

Wanneer een negatief besluit wordt gegeven op een aanvraag, wordt alleen de aanvrager geacht belanghebbende te zijn. Dit was het geval in een uitspraak van 21 mei 2003. Degene die het beroep instelde tegen de weigering een bouwvergunning te verlenen, had de vergunning niet aangevraagd. De Afdeling oordeelde dat er daarom geen rechtstreeks belang was, maar slechts een afgeleid belang.

Echter, er zijn ook situaties waarin een parallel belang niet in de weg staat aan het zijn van belanghebbende. Wanneer de eerstgetroffene slechts de functie van doorgeefluik heeft voor de derde, is er geen sprake van een afgeleid belang. Dit was het geval in de uitspraak van 23 april 1999. Het ging hier om een eenmalige bijdrage aan een stichting, ter behoeve van het personeel. Toen de toekenning van deze bijdrage werd geweigerd, ging een werkneemster in beroep. Er was hier toch sprake van een rechtstreeks getroffen belang, omdat de bijdrage bedoeld was voor de werknemers en dus niet ter vrije beschikking stond van de stichting. Ook in een uitspraak van 28 april 1997 oordeelde de rechtbank dat de eerstgetroffene slechts fungeerde als doorgeefluik en dat de derde daarom wel degelijk belanghebbende was.

Je zou dus kunnen concluderen dat derden met een parallel belang niet worden toegelaten als belanghebbende, tenzij er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden.

Tegengesteld belang

Van Male onderscheidt twee varianten bij derden met een tegengesteld belang. Ten eerste is er sprake van een tegengesteld belang, wanneer een derde de voor een ander gunstige beschikking zelf wil hebben. De tweede variant houdt in dat een derde economisch of ander nadeel lijdt – of vreest – als gevolg van een besluit dat aan een ander is geadresseerd, maar zonder dat hij zelf voor dit besluit in aanmerking zou willen komen.
Een tegengesteld afgeleid belang staat niet in de weg aan het zijn van belanghebbende. Een derde met een tegengesteld belang heeft een eigen belang. In een uitspraak van 29 maart 2006 oordeelde de Afdeling ‘dat geen sprake is van een afgeleid belang wanneer het belang van een appellant tegengesteld is aan dat van de partij waaraan het besluit is gericht.’

Motief voor de toepassing van het leerstuk afgeleid belang

Op grond van artikel 1:2, eerste lid Algemene wet bestuursrecht worden alleen degenen met een rechtstreeks belang gekwalificeerd als belanghebbende. De gedachte hierachter is dat er bij een geadresseerd besluit niets verandert in de wereld van het recht voor een derde, en dat hij daarom ook niet moet worden toegelaten als belanghebbende.

Bovendien is de geadresseerde van een besluit zelf de meest aangewezen persoon om in beroep te gaan tegen het betreffende besluit. Hij zou zelf moeten kunnen beslissen over de vraag of hij in beroep wil gaan tegen het voor hem nadelige besluit. Ook De Waard is van mening dat in beginsel de eerstgetroffene de keuze moet hebben om op te komen tegen een besluit of niet.

Kritiek op de toepassing van het leerstuk afgeleid belang

Een belangrijk nadeel met betrekking tot het afgeleid belang heeft te maken met de rechtsbescherming. Onder de huidige rechtspraak is het mogelijk dat iemand wiens belangen op grond van artikel 3:4, eerste lid Algemene wet bestuursrecht moeten worden meegewogen bij het nemen van een besluit, geen bezwaar kan maken tegen dat besluit. Dit is merkwaardig, indien je erop vertrouwt dat iedereen wiens belang bij een besluit is betrokken ook toegang moet hebben tot rechtsbescherming.

Op grond van het Montenegro-arrest kunnen burgers met een afgeleid belang ontvangen worden bij de burgerlijke rechter. Dit leidt tot een doorkruising van de bevoegdheidsafbakening van burgerlijke rechter en de bestuursrechter. Volgens De Poorter en Visser is het goed dat de burgerlijke rechter hier als vangnet optreedt, maar zou het beter zijn dat beoordeling van dergelijke kwesties alleen aan de bestuursrechter wordt overgelaten. De grondslag van de Algemene wet bestuursrecht is namelijk dat geschillen over besluiten van de overheid zoveel mogelijk door de bestuursrechter moeten worden behandeld.

Bovendien kan de toepassing van het leerstuk van het afgeleide belang leiden tot zeer onbevredigende resultaten voor burgers. Dit was bijvoorbeeld het geval in de uitspraak van 13 juni 2000. In deze zaak had de appellant een groot vermogensrechtelijk belang. Hij was namelijk overeengekomen met de koper van een monument, dat hij twee ton extra zou krijgen wanneer er een sloopvergunning werd verleend. De sloopvergunning werd geweigerd. De appellant werd niet als belanghebbende aangemerkt, omdat hij op het moment dat het besluit werd genomen, geen eigenaar meer was van het monument waar het om ging.

Oplossingen

Zoals gezegd is er vanuit de literatuur veel kritiek geweest op de manier waarop het afgeleide belang in de rechtspraak tot uiting kwam. Verschillende auteurs bespreken daarbij ook de manier waarop, naar hun mening, met het leerstuk van het afgeleid belang moet worden omgegaan.

Van Male pleit ervoor om ook derden met een parallel belang te ontvangen als belanghebbende. Het argument dat de eerstgetroffene het recht moet hebben om zelf te beslissen of hij in beroep gaat tegen een voor hem nadelig besluit, is volgens Van Male wel valide, maar het gaat te ver om dit altijd te hanteren. Vooral wanneer de geadresseerde zelf in beroep gaat, zou het geen bezwaar moeten zijn voor een derde met parallel belang om ook in beroep te gaan.

De Poorter gaat in op de causaliteit. Hij is van mening dat de leer van de adequate veroorzaking zou moeten worden toegepast: ‘de erkenning van een rechtstreeks belang van een derde met afgeleid belang moet worden overwogen wanneer redelijkerwijs voorzienbaar is dat de geadresseerde van het besluit tegenover die derde niet anders zal kunnen handelen dan op een voor die derde schadelijke wijze’. Hij wil hiermee zeggen dat een derde met een afgeleid belang moet worden toegelaten als belanghebbende, wanneer zeker is dat de schade die deze derde zal leiden, veroorzaakt wordt door het besluit. Dit zou een goed criterium zou zijn, omdat er op deze manier namelijk rekening wordt gehouden met de mate waarin het belang rechtstreeks wordt geraakt.

In 2008 formuleerden De Poorter en Visser een criterium wat betreft het ontvangen van derden met afgeleid belang. Ze pleiten ervoor om diegenen die bij de burgerlijke rechter zouden worden ontvangen, ook bij de bestuursrechter in hun beroep te ontvangen. Ook dit zou een zinvol criterium zijn, want hiermee wordt rekening gehouden met de bevoegdheidsverdeling tussen de burgerlijke en de bestuursrechter.

Conclusie

Al met al kan je zeggen dat het leerstuk van het afgeleid belang tot veel kritiek heeft geleverd. Bij een afgeleid belang is niet voldaan aan het rechtstreeks-vereiste. Belangrijk is het onderscheid tussen parallelle en tegengestelde belangen. Derden met een tegengesteld belang worden wel toegelaten als belanghebbende, maar dit is niet het geval bij derden met een parallel belang. Bij hen moet er een uitzonderlijke omstandigheid zijn die rechtvaardigt dat zij worden toegelaten als belanghebbende.

Een belangrijk motief voor de toepassing van het leerstuk van het afgeleid belang, is de gedachte dat de eerstgetroffene zelf moet kunnen beslissen of hij in beroep wil gaan tegen een besluit. Punten van kritiek op het afgeleid belang zijn onder andere dat het de rechtsbescherming beperkt en dat het de bevoegdheidsverdeling tussen de burgerlijke en de bestuursrechter vervaagt.

Als mogelijke oplossing wat betreft het afgeleid belang, worden verschillende criteria geformuleerd. We moeten afwachten of en hoe deze in de rechtspraak zullen worden toegepast, en hoe de rechtspraak in de toekomst om zal gaan met het afgeleid belang.