Bestuursrecht: toedeling van bevoegdheden

Het leerstuk van de toedeling van bevoegdheden speelt in het bestuursrecht een grote rol. Om de belasting van een orgaan te verminderen, wordt er vaak gekozen voor delegatie en mandaat. Echter moet het bestuursorgaan hiermee oppassen, want niet altijd is delegatie en mandaat toegestaan. Het bestuursorgaan moet de bevoegdheid wel geattribueerd hebben gekregen. Een verkeerde inschatting van het bestuursorgaan kan leiden tot misbruik van het recht, en kan grote consequenties hebben voor de burger.

Attributie

Attributie schept een bevoegdheid: er wordt iets gemaakt wat voorheen niet bestond. De bevoegdheid wordt toegekend door de wetgever en is derhalve te vinden in de wet. Een voorbeeld is artikel 40 Woningswet waarin B&W de bevoegdheid krijgt om een bouwvergunning te verlenen. Het is ook mogelijk dat er in een APV (materiële wetgeving) bevoegdheden worden geattribueerd, een vaakvoorkomend voorbeeld is dat B&W bevoegd is om bepaalde plaatsen aan te wijzen.

Delegatie

Een geattribueerde bevoegdheid wordt naar een ander orgaan verplaatst: deze laatste krijgt dus de bevoegdheid gedelegeerd. Er wordt geen nieuwe bevoegdheid gecreëerd, maar de bestaande bevoegdheid wordt verplaatst naar een ander. Het orgaan krijgt de bevoegdheid om uit eigen naam handelingen te verrichten (artikel 10:13 Awb). Er wordt gedelegeerd om werkbelast te verminderen. Juist omdat delegatie best ingrijpend is, vereist delegatie een wettelijke grondslag (artikel 10:15 Awb). In artikel 156 Gemeentewet staat dat de gemeenteraad bevoegdheden kan [hoeft niet] delegeren aan 1) B&W, 2) een door hem ingestelde bestuurscommissie, 3) een deelraad, tenzij de aard van de bevoegdheid zich tegen delegatie verzet. Dit betekent dat de gemeenteraad niet mag delegeren aan andere organen dan die drie, bijvoorbeeld niet aan een adviescommissie. Ook B&W mag delegeren, artikel 165 Gemeentewet. Zij kunnen dat doen aan: 1) een door hen ingestelde bestuurscommissie, 2) het dagelijks bestuur van een deelgemeente, tenzij de aard van de bevoegdheid zich tegen delegatie verzet. De burgemeester kan delegeren aan 1) een door hem ingestelde bestuurscommissie, 2) de voorzitter van het dagelijkse bestuur van een deelgemeente, tenzij de aard van de bevoegdheid zich tegen delegatie verzet (artikel 175 Gemeentewet). Tevens mag er niet gedelegeerd worden aan ondergeschikten (artikel 10:14 Awb). De delegans mag zich niet bemoeien met de uitoefening van de bevoegdheden (artikel 10:17 Awb), de delegans mag uitsluitend beleidsregels geven (artikel 10:16 Awb). De delegans mag dus geen aanwijzingen of toezeggingen geven aan de delegataris. Op grond van artikel 4:84 Awb kan de delegataris van de beleidsregel afwijken. De delegataris kan ook zelf beleidsregels maken (artikel 4:81 Awb). De delegans verliest de verantwoordelijkheid voor de concrete bevoegdheidsuitoefening. Maar de delegans blijft wel verantwoordelijk voor het vestigen van de delegatie en het laten voortbestaan van de delegatie. De delegataris kan op zijn beurt weer delegeren indien de delegataris daartoe bevoegd is, subdelegatie: afdeling 10.1.2 Awb is dan van overeenkomstige toepassing.

Een tussenvorm van delegatie en attributie is dat een bestuursorgaan een aan een ander bestuursorgaan toekomende bevoegdheid naar een door hem aan te wijzen bestuursorgaan verplaatst. Wat concreter: de gemeenteraad besluit een bevoegdheid van B&W te verplaatsen naar een deelraad. Blijkens artikel 10:20 is afdeling 10.1.2 Awb, met uitzondering van artikel 10:16, van overeenkomstige toepassing op zulke overdrachten.

Mandaat

Het mandaat is de vorm waarbij de bevoegdheid wordt verspreid. De gemandateerde krijgt een bevoegdheid die hij eerder niet had: hij wordt bevoegd om in naam van de mandaatgever besluiten te nemen (artikel 10:1 Awb). Een besluit van de gemandateerde geldt als een besluit van de mandaatgever (artikel 10:2 Awb). De mandaatgever blijft zelf ook bevoegd om de bevoegdheid uit te oefenen (artikel 10:7 Awb), dit in tegenstelling tot bij de delegatie. De mandaatgever kan instructies geven (artikel 10:6 lid 1 Awb). In tegenstelling tot de delegatie is bij het mandaat geen wettelijke grondslag vereist (een telefoontje is ook toegestaan). Een bestuursorgaan kan een mandaat verlenen, tenzij het onderwerp is uitgesloten door lid 2 van artikel 10:3 Awb. Indien het onderwerp in aanmerking kan komen voor mandaatverlening dan dient het te voldoen aan twee eisen:

• bij wettelijk voorschrift is niet anders bepaald (zie bijvoorbeeld artikel 177 lid 2 Gemeentewet)
• de aard van de bevoegdheid verzet zich niet tegen de mandaatverlening

Bij dat laatste kijkt men naar de soort bevoegdheid (de zwaarte van de bevoegdheid) en de positie van de gemandateerde (past het binnen de dagelijkse werkzaamheden/ past het in de normale werksfeer van de gemandateerde).
Een mandaat kan zowel worden verleend aan niet-ondergeschikten als ondergeschikten. Het verschil tussen beiden is dat de niet-ondergeschikte zijn instemming moet geven, tenzij lid 2 van artikel 10:4 Awb. Er zijn drie soorten mandaat te onderscheiden:

• beslissingsmandaat: de beslissing wordt geheel overgelaten aan de gemandateerde
• uitvoeringsmandaat: de mandaatgever zelf neemt het besluit, maar laat de concretisering van de motieven en het besluit aan de gemandateerde over
• ondertekeningsmandaat: de gemandateerde krijgt de machtiging om namens de mandaatgever te ondertekenen (artikel 10:11 Awb)

Het laatste is een veelvoorkomend verschijnsel: een brief aan de inwoners van een gemeente wordt ondertekend door de burgemeester, maar in werkelijkheid is het niet de burgemeester die de duizenden brieven ondertekend maar een ambtenaar.

Lees verder

• Bestuursrecht: begrippen
• Bestuursrecht: het leerstuk van handhaving