Bewijs in het bestuursrecht

Binnen het bestuursrecht gelden, net als in het burgerlijk- en strafrecht, bepaalde regels omtrent het leveren van bewijs. De bewijsregels uit het bestuursrecht zijn echter weinig vastgelegd en moeten daarom vaak blijken uit de jurisprudentie. In dit artikel een kijk op het bewijsrecht in ons bestuursrecht.

Inleiding

In het bestuursrecht kennen wij de vrij-bewijsleer. Dit betekent dat de bestuursrechter in beginsel vrij is dingen te beslissen omtrent het leveren en waarderen van bewijs. Zo beslist de rechter vaak zelf over de omvang van de bewijslevering, over de bewijslastverdeling onder partijen en over de bewijswaardering. Natuurlijk bevat de wet, de Algemene Wet Bestuursrecht (verder: de Awb), ook een aantal regelingen omtrent het bewijzen van feiten, zoals regelingen over getuigen, deskundigen en onderzoeksmethoden die de rechter kan gebruiken.

De rechter moet zoeken naar de materiële waarheid over de feiten en moet dus uitzoeken welke feiten waar of niet waar zijn. Hiervoor heeft de bestuursrechter een actieve rol binnen het bestuursprocesrecht verkregen, in plaats van een lijdelijke rol, zoals de burgerlijk rechter. Deze actieve rol van de rechter houdt in dat hij of zij de feiten die partijen aanvoeren mag aanvullen. De burgerlijk rechter mag dit niet en moet zich houden aan de aangevoerde feiten. In het bestuursrecht is aanvulling van feiten mogelijk door art. 8:69 Awb en dient ter compensatie van de ongelijkheid tussen overheid (bestuursorgaan) en burger (aanvrager/klager). De bestuursrechter mag dus feiten betrekken bij de rechtzaak die partijen niet hebben aangevoerd, partijen moeten hiervan natuurlijk wel op de hoogte worden gesteld.

Een nadeel van de genoemde vrij-bewijsleer, is dat partijen uit eigen beweging feiten moeten aanvoeren en dat zij hun stellingen voldoende aannemelijk moeten maken. Hieruit vloeit voort dat partijen snel hun eigen standpunten zullen moeten bewijzen, helaas weten zij meestal niet hoe ze moeten bewijzen en welke feiten wel of niet bewezen moeten worden. In het bestuursrecht bestaat er namelijk geen bepaald moment waarop de rechter partijen vertelt wanneer en of zij de bewijslast hebben.

Onderzoek naar en vaststelling van de feiten

In de bezwaarschriftprocedure bij het bestuursorgaan worden vaak de meest relevante feiten al vastgelegd en bekeken. De rechter kan op twee manieren kijken of deze feitenvaststelling en dit feitenonderzoek op de juiste manier heeft plaatsgevonden. Allereerst kan de bestuursrechter het vaststellen van feiten zien als een puur bestuurlijke aangelegenheid. De rechter toetst hier dan alleen of het besluit en dus de vaststelling van feiten zorgvuldig en volledig is geweest. Dit noemt men de retrospectieve visie. De rechter controleert nu alleen of de feiten rechtmatig zijn vastgesteld. Daarnaast is er de integrale visie, waarbij de bestuursrechter het mogelijk acht dat feiten nog worden aangevuld tijdens het beroep bij de rechter. Door gebruik te maken van zijn onderzoeksbevoegdheden zal de rechter de feiten proberen vast te stellen. Het aanvullen van de feiten mag trouwens enkel zijn gestoedl op al eerder ingebrachte klachten over onderdelen van het bestreden besluit. Nieuwe onderdelen die bij de bestuurlijke behandeling van het geschil niet naar voren zijn gebracht, mogen in beroep niet als nog worden opgeworpen.

Op grond van art. 4:2 lid 2 Awb heeft de burger een verplichting om bij zijn aanvraag een bepaalde hoeveelheid aan informatie te verschaffen aan het bestuursorgaan. Vooral als het gaat om informatie die alleen de burger heeft, moet deze burger de informatie geven. Deze informatie valt dan binnen haar bewijsdomein. Op grond van art. 3:2 Awb heeft het bestuursorgaan weer de verplichting om een onderzoek naar de relevante feiten in te stellen. Op deze wijze zal het bestuursorgaan, en zo ook vaak de rechter, over voldoende informatie beschikken om een juist besluit te nemen. Deze informatie gaat, zoals gezegd, mee naar de rechter als het tot een procedure komt. De rechter kan de feiten aan laten vullen door de partijen. Ook partijen kunnen zelf nog met nieuwe bewijzen en feiten aankomen. Als de rechter echter van mening is dat de feiten te laat in de procedure worden ingevoerd en dit bijvoorbeeld leidt tot extra vertraging van de procedure, kan de rechter bepalen dat deze feiten buiten beschouwing worden gelaten. Ook het beginsel van hoor en wederhoor kan ervoor zorgen dat feiten als nog buiten beschouwing worden gelaten.

Het bestuursorgaan mag alleen onder twee uitzonderingen de feiten aanvullen. Als eerste mag het bestuursorgaan feiten in het geding brengen ter nadere ondersteuning van zijn standpunten. Als tweede mag het bestuursorgaan zich verdedigen tegen de stellingen van de burger door bijvoorbeeld tegenbewijs te leveren. Onder de andere omstandigheden levert het bestuursorgaan meestal geen nader bewijs.

Het bewijs

De omvang

De rechter beslist over de bewijslevering in het geding, hij beslist tevens over de feiten die bewezen moeten worden. De rechter kan bewijs eisen over betwiste feiten, niet-betwiste feiten en zelfs over door hemzelf aangevoerde feiten.

Om te bepalen welke feiten moeten worden bewezen, kijken we allereerst naar de relevante feiten zelf. Welke feiten zijn relevant voor het oordeel van de rechter? Dit zijn bijvoorbeeld de gewone feiten die de rechtsfeiten moeten aantonen en kunnen ondersteunen. Zo moet een burger die beweert dat zijn feiten relevant zijn, bewijzen dat deze feiten inderdaad relevant zijn voor de beslissing van de rechter.

Als de relevante feiten bekend zijn, moet nog worden uitgezocht of er feiten bij zitten die al voldoende als vaststaand kunnen worden aangemerkt. Dit is het geval als de rechter zegt dat het aannemelijk is dat de feiten die genoemd zijn vaststaan. De rechter mag hier dus zelf beslissen of de feiten naar zijn mening juist zijn en/of vaststaan. Vooral feiten die de rechter haalt uit de dossiers van het bestuursorgaan worden snel als vaststaand aangenomen. De rechter moet echter naar de aard van het genomen besluit blijven kijken en onderzoeken of deze feiten wel als vaststaand kunnen worden aangenomen als de rechter hierover zijn twijfels heeft. Vooral bij bestraffende besluiten wordt extra goed opgelet.

Als laatste moet worden onderzocht of er feiten zijn die in zijn algemeenheid al vaststaan. Dit zijn: feiten van algemene bekendheid (iedereen behoort dit te weten of kan dit makkelijk opzoeken), ervaringsregels (dingen die de burger al bekend zijn of bekend kunnen zijn uit eigen ervaring), processuele feiten (feiten die de rechter uit de procedure zelf kan halen en moet weten) en het recht (bepaale rechtsnormen kent de rechter).

Wie bewijst

De rechter zal de bewijslast onder de partijen kunnen verdelen. Hierbij bepaalt de rechter dat, als een partij een bepaald feit aannemelijk weet te maken, dit als vaststaand kan worden aangemerkt. Deze bewijslast wordt ook wel het bewijsrisico genoemd, weet je je stellingen niet te bewijzen, dan loop je het risico dat de rechter jouw feiten niet zal laten vaststaan. Wie de bewijslast heeft, wordt vaak ook al bepaald in de bestuursrechterlijke fase, vooral bij ambtshalve genomen besluiten heeft het bestuursorgaan vaak de bewijslast.

De regels over wie moet bewijzen vinden we dus in beginsel in art. 3:2 jo. 4:2 Awb, zoals hierboven ook al vermeld is. Ook in bijzondere wetten vinden soms duidelijkheid over de verdeling van de bewijslast. Na aanleiding van deze regels en de toepassing van deze regels door het bestuur, kan de rechter zijn eigen bewijslastverdeling aanpassen.

Vier vuistregels

Uit de jurisprudentie kunnen we vier belangrijke vuistregels halen die ons meer vertellen over de verdeling van de bewijslast over de verschillende partijen:

• Het handelen of nalaten van een partij kan consequentie hebben voor de bewijslast
• Een partij moet het bewijs leveren van gegevens die zij vroeger in handen heeft gehad, ook al zijn ze vergaan
• De partij die beschikt over de benodigde informatie, moet deze informatie leveren
• De partij die zich op een uitzondering op een hoofdregel beroept, moet dit bewijzen

De rechter en bewijs

De rechter is in beginsel vrij om het bewijs dat is aangeleverd door verschillende partijen te accepteren als bewijsmiddel. Ook beslist de rechter zelf de bewijskracht van deze bewijsmiddelen, dus hoe sterk de middelen mee wegen in zijn beslissing. Er zijn echter ook enkele bewijsmiddelen in de wet opgenomen, deze hebben vaak meer bewijskracht dan middelen die niet in de wet zijn opgenomen. De rechter al uiteindelijk met de bewijsmiddelen in de hand, het bewijs gaan waarderen. Dit mag de rechter zelf weten, aangenomen is echter, dat het bewijs aannemelijk moet zijn. Of een bewijsmiddel bewijskracht heeft, hangt vaak vooral af van de zorgvuldigheid waarmee de middelen tot stand zijn gebracht, denk hierbij aan adviezen en proces-verbalen. Ook deskundigenrapporten hebben vaak veel bewijskrachten en kunnen alleen worden betwist met een deskundig tegenonderzoek (contra-expertise).