InfoNu.nl > Wetenschap > Recht en wet > Bestuursrecht: het leerstuk van handhaving

Bestuursrecht: het leerstuk van handhaving

Bestuursrecht: het leerstuk van handhaving Het bestuursrecht kent zijn eigen handhavingsmiddelen. In tegenstelling tot het strafrecht ligt de klemtoon bij het bestuursrecht op het herstellen van de situatie. Echter kent het bestuursrecht ook punitieve sancties. In het bestuursrecht onderscheidt men de volgende sancties: bestuursdwang, last onder dwangsom, de intrekking en de bestuurlijke boete. Deze zal ik in dit artikel bespreken.

Strafrechtelijke sancties vs bestuursrechtelijke sancties

Denkt men aan sancties, dan denkt men automatisch aan het strafrecht. Echter kent het bestuursrecht zijn eigen scala aan sancties. Beide soorten sancties kunnen tegelijkertijd worden opgelegd. Met andere woorden, een burger kan een strafrechtelijke als een bestuursrechtelijke sanctie opgelegd krijgen. Beide soorten sancties hebben een eigen inhoud en vorm waardoor dit laatste mogelijk is. De strafrechtelijke sancties zien op vergelding en generale preventie, terwijl bestuursrechtelijke sancties herstel van de legale situatie beogen. Een bestuursrechtelijke sanctie beoogt processen en ontwikkelingen te reguleren, terwijl de strafrechtelijke sancties het inprenten van normen nastreeft. In het strafrecht is het Openbare Ministerie (OM) het aangewezen orgaan. In het bestuursrecht kan de burger het bestuursorgaan aanspreken.
Een punitieve bestuursrechtelijke sanctie (bijvoorbeeld de bestuurlijke boete) mag niet samen met een strafrechtelijke sanctie worden opgelegd.

Punitieve sanctie vs herstelsanctie

Tussen de bestuursrechtelijke sancties wordt er een onderscheid gemaakt tussen punitieve sancties en herstelsancties. De punitieve sanctie beoogt de “dader” te straffen, terwijl de herstelsanctie de situatie wenst herstellen, het ongedaan maken van de overtreding. In zekere zin zijn bepaalde bestuursrechtelijke sancties strafrechtelijke, bestraffend, van aard. Het verschil tussen deze twee is vanwege de toepasselijke normen van belang. Artikel 6 lid 2 EVRM is van toepassing bij punitieve sancties, maar bij herstelsancties niet. Bij de punitieve sanctie geldt het zwijgrecht en dient het feit verwijtbaar te zijn door het handelen of nalaten van de "dader". Bij de herstelsanctie geldt het zwijgrecht niet en is schuld geen vereiste. Een groter verschil is de rechterlijke toets: de herstelsanctie kent een marginale toets, terwijl de punitieve sanctie een integrale toets kent. De bestuursdwang, de last onder dwangsom en in sommige gevallen de intrekking van een vergunning, zijn vormen van herstelsancties. De leedtoevoegende sancties zijn de bestuurlijke boete en in sommige gevallen de intrekking van een vergunning.

Handhaving

Wil het bestuursorgaan handhavend optreden dan dient de burger een overtreding te maken. Van een overtreding is sprake wanneer er in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is gehandeld (artikel 5:21 Awb). Het is ook mogelijk dat het bestuursorgaan preventief handelt: er dreigt klaarblijkelijk gevaar. Soms is het vereist dat er sprake is van een overtreden. Dit is het geval bij het opleggen van een last onder dwangsom of bij het verhalen van de kosten van bestuursdwang. Ook bij de bestuurlijke boete is de 'overtreder' een vereiste. Een medepleger kan ook als een overtreder gezien worden. Het hangt van de specifieke situatie en de wettelijke formulering af of de medepleger inderdaad onder het overtreden valt.
Daarnaast moet het bestuursorgaan voor het juiste middel kiezen: is het mogelijk om de situatie te legaliseren door middel van een vergunning, dan is het in beginsel niet toegestaan om bestuursdwang op te leggen. Het bestuursorgaan kan de volgende handhavingsmiddelen hanteren:

1. Bestuursdwang: afdeling 5:3 Awb

Het bestuursorgaan treedt feitelijk op tegen de overtreding. Het is de bedoeling dat de situatie uiteindelijk in herstel van de legale situatie zal leiden. De bestuursdwang eist een wettelijke grondslag: het bestuursorgaan dient bevoegd te zijn om bestuursdwang toe te passen (artikel 5:22 Awb). In artikel 125 Gemeentewet is neergelegd dat het gemeentebestuur bevoegd is tot het toepassen van bestuursdwang. In artikel 122 Provinciewet is de wettelijke grondslag voor het provinciebestuur neergelegd. De bestuursdwang wordt neergelegd in de vorm van een beschikking (artikel 5:24 lid Awb). De beschikking bevat de vermelding van:
  • welk voorschrift er is of wordt overtreden (artikel 5:24 lid 2 Awb)
  • een termijn waarbinnen de belanghebbende maatregelen kan nemen, deze maatregelen worden omschreven door het bestuursorgaan (artikel 5:24 lid 4 Awb)
  • de kosten die op de overtreder zullen worden verhaald (artikel 5:25 lid 1 Awb)

De beschikking is gericht tot de belanghebbende. Dit kan zowel de overtreder als de rechthebbende inhouden. Stel dat mevrouw Van Dijk een dakkapel laat bouwen. Eigenlijk had ze een vergunning nodig, maar zij heeft geen vergunning gevraagd. Zij overtreedt hiermee de Woningwet. Een aantal jaren later verkoopt mevrouw Van Dijk haar huis aan meneer Giesmijer. Op een zonnige dag merkt een ambtenaar van de gemeente dat er geen vergunning is verleend voor het bouwen van het dakkapel. Mevrouw Van Dijk krijgt een beschikking van bestuursdwang toegestuurd. Hoe leg je dit bestuursrechtelijk uit?
Mevrouw Van Dijk is de overtreder, want zij heeft de voorschriften overtreden. Echter kan meneer Giesmijer ook worden aangesproken als de rechthebbende, hij is immers de eigenaar van het dakkapel. Een kanttekening moet hierbij gemaakt worden: tegenwoordig bevat artikel 40 Woningwet een tweede lid:
“een bouwwerk…dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, in stand te laten, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.” Met andere woorden meneer Giesmijer is ook overtreder nu hij het dakkapel in stand laat staan.
De burger krijgt in eerste instantie zelf de mogelijkheid om de overtreding ongedaan te maken (artikel 5:24 lid 4 en 5 Awb). Indien er spoed vereist is, kan de mogelijkheid achterwege worden gelaten. De kosten komen voor rekening van de overtreder. Het is niet mogelijk voor het bestuursorgaan om bestuursdwang gelijktijdig met last onder dwangsom op te leggen (artikel 5:31 Awb).

2. Last onder dwangsom: afdeling 5.4 Awb

De last onder dwangsom dient als een stok achter de deur. Het is een indirecte sanctie (artikel 5:32 lid 2 Awb). Is het bestuursorgaan bevoegd om bestuursdwang uit te oefenen dan is het bestuursorgaan ook bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen (artikel 5:32 lid 1 Awb). De burger krijgt wederom de mogelijk om zelf de situatie te veranderen (artikel 5:32 lid 5 Awb). Indien de burger het nalaat om de situatie zelf te veranderen, dient hij de dwangsom te betalen. De dwangsom is niet grenzenloos: de hoogte, het maximum en de modaliteit dient van te voren worden vastgelegd (lid 4). Een jurisprudentiële vereiste is dat de overtreder in staat moet zijn om de situatie te herstellen. Dit machtsvereiste is van belang nu het onrechtvaardig van het bestuursorgaan zou zijn om een last onder dwangsom op te leggen terwijl dat niet kan.
Stel dat B&W besluit mevrouw Van Dijk een last onder dwangsom op te leggen: mevrouw Van Dijk moet het dakkapel verwijderen, voor elke dag dat mevrouw Van Dijk dat niet doet verbeurd zij vijftig euro. Dit is een onjuist handhavingsmiddel: hoe kan mevrouw Van Dijk een dakkapel verwijderen van een huis dat niet haar toebehoort?
In artikel 5:36 Awb is de omgekeerde situatie neergelegd: een last onder dwangsom kan niet gelijktijdig worden opgelegd met bestuursdwang, artikel 5:36 Awb

3. Bestuurlijke boete

De bestuurlijke boete heeft een sterk punitieve gehalte. Er is een wet vereist, maar die is er niet. In de vierde tranche van de Awb is in artikel 5.4.1.1 is de bestuurlijke boete neergelegd. Dit artikel geldt niet als het vereiste van de wettelijke grondslag. De bestuurlijke boete is een onvoorwaardelijke sanctie waarbij verwijtbaarheid een vereiste is. Juist omdat het een punitieve karakter heeft, mag de bestuurlijke boete niet samenlopen met een strafrechtelijke sanctie. En geldt hier tevens het ne bis in idem-beginsel. Tevens toetst de rechter integraal.

4. Intrekking

De intrekking van een vergunning is een reactie op de overtreding. De intrekking kan zowel punitief als herstel beogend worden ingezet. Punitief omdat de intrekking gericht is op leedtoevoeging of op generale preventie. Is de intrekking punitief dan is er een wettelijke grondslag vereist. Is de intrekking daarentegen gericht op het geven van een kans, dan is er geen wettelijke grondslag vereist. Een impliciete bevoegdheid kan voldoende zijn. Een weigeringsbevoegdheid van een bestuursorgaan impliceert tevens een intrekkingsbevoegdheid.
Houdt een groenteboer niet aan de sluitingstijden dan kan B&W besluiten de vergunning in te trekken: als schrikmiddel zodat de groenteboer weer wel aan de sluitingstijden houdt. Besluit B&W een coffeeshop te sluiten, omdat het de regels overtreedt en omdat er het gevaar bestaat van hangjongeren, dan kan B&W de vergunning intrekken op grond van generale preventie.

Lees verder

© 2008 - 2019 Servanda, het auteursrecht (tenzij anders vermeld) van dit artikel ligt bij de infoteur. Zonder toestemming van de infoteur is vermenigvuldiging verboden.
Gerelateerde artikelen
Bestraffende sancties in het bestuursrechtBestraffende sancties in het bestuursrechtNaast de normale herstellende sancties, kunnen bestuursorgaan zich ook begeven op het gebied van het strafrecht door een…
Bestuursrecht is het schild van de burgers tegen de overheidHet administratief recht, beter bekend als het bestuursrecht, is het rechtsgebied dat de burger bescherming biedt tegen…
De Algemene wet bestuursrechtDe Algemene wet bestuursrechtEen van de belangrijkste onderdelen van het Nederlandse rechtssysteem is De Algemene wet Bestuursrecht, beter bekend als…
Het recht: rechtsgebiedenHet recht: rechtsgebiedenDe plattegrond van het recht kan op meerdere manieren worden ingedeeld. De meest globale indeling is die tussen het priv…
Parkeerregels voor de caravan: 3 dagen voor de deurParkeerregels voor de caravan: 3 dagen voor de deurDe caravan voor de deur parkeren. Na de vakantie stallen veel mensen hun caravan of vouwwagen vaak voor de deur. Omdat h…
Bronnen en referenties
  • Bestuursrecht, systeem, bevoegdheid, bevoegdheidsuitoefening, handhaving - Damen, Nicolaï, Klap, e.a.; tweede druk, Boom Juridische uitgevers

Reageer op het artikel "Bestuursrecht: het leerstuk van handhaving"

Plaats een reactie, vraag of opmerking bij dit artikel. Reacties moeten voldoen aan de huisregels van InfoNu.
Meld mij aan voor de tweewekelijkse InfoNu nieuwsbrief
Ik ga akkoord met de privacyverklaring en ben bekend met de inhoud hiervan
Reacties

Mr Peter Kuijper, 30-03-2016 11:01 #8
De stelling dat er geen wettelijke basis is voor de bestuurlijke boete is niet juist althans te algemeen. Vaak ontbreekt deze of wordt niet voldaan aan het lex certa of rechtszekerheidsbeginsel. Ook is de norm lang niet altijd helder. In de bijzondere wetgeving is de bevoegdheid tot oplegging van bestuurlijke boetes neergelegd. Bij de oplegging wordt inderdaad in de regel geen rekening gehouden met de uit art. 6 leden 1 en 3 EVRM voortvloeiende bescherming, waaronder het zwijgrecht en het nemo teneturbeginsel oftewel het recht om zichzelf niet te incrimineren. Het is zinvol om bij bezwaar/beroep tegen een bestuurlijke boete (ook) beroep te doen op de strafvorderlijke bescherming omdat deze -in beginsel- onverkort geldt bij de bestuurlijke boete.

Thomas, 12-12-2013 12:28 #7
De Awb is inmiddels aardig veranderd. Zo staat er in afdeling 5.4 Awb niet meer last onder dwangsom, maar dat is nu de bestuurlijke boete. En dat is slechts een van de vele wijzigingen, zo zijn er ook een hoop artikelen en leden vervallen, misschien handig om de info eens te updaten.

Sjoerd, 10-07-2013 17:26 #6
Na het lezen van dit stuk had ik een vraagje: wat zijn de verjaringstermijnen bij een bestuursrechtelijke overtreding?

Groet
Sjoerd

Sharon, 13-01-2013 19:14 #5
Wel erg gericht op ruimtelijke ordeningsprocessen. In awb is bewijsrecht een zwak punt en onderzoekende rechters zijn er niet bij bestuursrecht, zodat burgers benadeeld worden (schending van het recht op een eerlijk proces).

Harry Wolters, 10-01-2012 00:16 #4
Bij deze mijn volgende vraag.
Hoewel een last onder dwangsom als doel heeft het beëindigen van de overtreding, dus een herstelactie, blijft wel het feit dat indien de dwangsom geïnd wordt (omdat de overtreding niet beëindigd is) de overtreder "bestraft" is met een geldboete.
Uit de uitleg maak ik op dat het ne-bis-in-idem niet van toepassing is, waardoor voor deze overtreding (indien strafbaar gesteld) ook proces-verbaal door een opsporingsambtenaar kan worden opgemaakt, wat kan leiden tot een strafrechterlijke boete (of gevangenisstraf).
Ofwel het kan dus dat de overtreder 2 keer een boete betaald voor een en dezelfde overtreding c.q. handeling of nalaten daarvan.

Ik vraag me af of dit toch niet strijdig is met het ne bis in idem beginsel? Hoewel het primaire doel van de dwangsom is 'het beëindigen van de overtreding' gebeurd dit feitelijk door het "dreigen" met een punitieve geldboete. Ofwel een dreiging met extra (financieel) leed. Uitvoeren van deze dreiging houdt feitelijk het het (alsnog) bestraffen van (het voortduren van) de gepleegde overtreding.

Ofwel, mijn vraag is, waarom wordt de geldboete bij een last onder dwangsom niet als punitief beschouwd?

M.i. kan er naast de dwangsom wel een strafrechtelijke boete opgelegd worden, maar dan over een andere pleegperiode dan die waarop de LOD betrekking heeft. Dus de pleegperiode voorafgaand aan de LOD-periode. Immers, het beëindigen van de overtreding n.a.v. de dwangsombeschikking maakt niet ongedaan dat daarvoor de overtreding wel gepleegd is en dus strafbaar kan zijn.

Maarten Kaskens, 11-02-2010 10:30 #3
De gemeente heeft een bouwvergunning afgegeven voor de herbouw van een gemeentelijk monument, de aanvrager weigert echter om de monumentale delen te restaureren, wat wel schriftelijk is overeengekomen in de bouwvergunning. De bouw ligt nu stil en de burgemeester beraad zich op sancties. Wat kan het gemeentebestuur opleggen om de projectontwikkelaar te verplichten zich aan zijn bouwvergunning te houden, en wat als deze alsnog weigert?

Rullens, 15-01-2010 08:25 #2
Ik maak uit de wetgeving op dat voor het opleggen vd bestuurlijke boete de constateringen gedaan worden door een toezichthouder. Deze maakt het boeterapport op dat als bewijsstuk in het verdere proces zal dienen. Ik constateer dat er veel toezichthouders zijn die niet over de juiste kennis beschikken om een goed boeterapport op te maken. Dit ondermeer omdat besturen zelf veelal geen kwaliteitscriteria hanteren bij het aanwijzen van toezichthouders

A. van Dijk, 30-03-2009 09:15 #1
Een vraag uit de praktijk:over art 5.35 van de wet algemeenbestuursrect.gemeente legt een dwangsom op inhoudende dat indien een bouwwerk dat gebouwd is zonder bouwvergunning voor een bepaalde datum niet is verwijderd er een dwangsom wordt verbeurd.Gemeente laat na de dwangsom te innen binnen een half jaar waardoor de dwangsom verjaartKan de gemeente opnieuw een dwangsom opleggen? M.a.w. Geldt hier ook de nebis in idem regel? Reactie infoteur, 30-03-2009
Beste Van Dijk,

Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen punitieve sancties en herstelsancties. De last onder dwangsom is een herstelsanctie. De ne bis in idem regel komt voor in het strafrechtelijke sfeer, bij de punitieve sancties. Niettemin kan het in strijd zijn met de billijkheid om een herstelsanctie tot tweemaal toe op te leggen. Het is ook mogelijk om eerst bestuursdwang toe te passen, lukt dit niet, dan kan op dezelfde situatie de last onder dwangsom worden opgelegd (let op, ze mogen niet tegelijk worden opgelegd: art. 5:36 jo 5:31 Awb).

Kortom in de Awb wordt het twee keer opleggen van de l.o.d. niet verboden, immers het bestuursorgaan kan zelf besluiten al dan niet dit te doen. De vraag is echter, of dit wel enig effect heef: het herstellen van de situatie wordt kennelijk niet bereikt met de eerste l.o.d. Misschien is het veel beter om een andere sanctie op te leggen.

In de situatie die jij aangeeft, is het duidelijk dat de gemeente de nalatige partij is geweest: zij is blijven stilzitten. Het nogmaals opleggen van een l.o.d. kan in strijd zijn met de billijkheid, want de andere partij heeft wel betaald maar de gemeente is nalatig geweest. Voor meer informatie over de verjaring van art. 5:35 Awb verwijs ik naar p. 94 e.v. van het boek Toezicht en Handhaving, hoofdstuk 5 Awb van Y. van Setten.

Hopelijk heb ik je hiermee geholpen, aarzel niet om nogmaals te reageren.

Infoteur: Servanda
Laatste update: 12-08-2010
Rubriek: Wetenschap
Subrubriek: Recht en wet
Bronnen en referenties: 1
Reacties: 8
Schrijf mee!