InfoNu.nl > Wetenschap > Recht en wet > Bestuursrecht: begrippen

Bestuursrecht: begrippen

Bestuursrecht: begrippen Het bestuursrecht is een vakgebied apart. Het kent zijn eigen procesgang en vereisten. De Algemene Wet Bestuursrecht is de bron van het bestuursrecht. Om de Awb te begrijpen moet men een aantal kernbegrippen kennen die in de gehele wet terugkeren. Deze kernbegrippen zijn door de wetgever in de Awb gedefinieerd, te weten bestuursorgaan, belanghebbende en besluit.

Bestuursorgaan: artikel 1:1 Awb

Een bestuursorgaan neemt besluiten (artikel 1:3 lid 1 Awb). Een bestuursorgaan is bevoegd een dwangsom te leggen op de burger (artikel 5:32 lid 1 Awb). Kortom wil een instantie bepaalde handelingen verrichten dan dient de instantie aangemerkt te worden als een bestuursorgaan. De wetgever heeft in artikel 1:1 Awb neergelegd wanneer er sprake is van een bestuursorgaan. Er zijn twee typen bestuursorganen:
sub a: “een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld”
sub b: “een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed”

Een sub a bestuursorgaan is als volgt te vinden:
  • is er sprake van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld? Dit is te vinden in de wet. Het voornaamste artikel is artikel 2:1 BW. Hierin staat ondermeer dat de Staat en de gemeenten rechtspersoonlijkheid bezitten. Deze instanties zijn niet door privaatrechtelijke handelingen opgericht, zoals dat wel het geval is bij een vereniging of een stichting.
  • is de instantie orgaan van de hierboven gevonden rechtspersoon? De instantie dient een eigen plek in de organisatie te hebben. Vaak zal in de wet staan of de instantie een orgaan is van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon. Zo zijn de burgemeester en de gemeenteraad orgaan van de gemeente, aldus artikel 6 Gemeentewet. In artikel 82 e.v. Gemeentewet staat dat de gemeenteraad bevoegd is om een commissie in te stellen. Nu de commissie een eigen plek in de organisatie zal verkrijgen is de commissie orgaan van de gemeente.

Een sub b bestuursorgaan is een instantie dat voor bepaalde handelingen aan te merken is als een bestuursorgaan. De instantie dient een stukje openbaar gezag te hebben. De instantie krijgt een bevoegdheid toegekend dat voor de burgers rechtens bindende besluiten omvat. Zo is de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) een sub bestuursorgaan: het is bevoegd om een rijvaardigheidsbewijs af te geven aan de burger. Besluit het CBR om de schoonmaker te ontslaan, dan treedt het CBR niet op als een bestuursorgaan. Het is bepalend of de instantie een besluitbevoegdheid heeft: een bevoegdheid om bindende besluiten te nemen ten aanzien van burgers. Een adviescommissie dat is ingesteld door een sub a bestuursorgaan (de gemeenteraad of de minister) is geen sub b bestuursorgaan, want het verstrekken van adviezen grijpt niet in de rechtspositie van de burger.

Onbetwist zijn de volgende bestuursorganen (artikel 1:1 lid 1 sub a Awb):
  • de burgemeester, de gemeenteraad, het college van b&w (artikel 6 Gemeentewet)
  • de belastinginspecteur (artikel 11 Algemene wet op de rijksbelastingen)
  • de minister (artikel 44 Grondwet)
  • de staatssecretaris (artikel 46 Grondwet)
  • de regering (artikel 42 Grondwet)
  • het dagelijks bestuur van een deelgemeente (artikel 87 Gemeentewet)

In lid 2 van artikel 1:1 Awb zijn een aantal organen, personen en colleges opgesomd die niet als bestuursorgaan in de zin van de Awb mogen worden aangemerkt. Zo kan een besluit van de wetgevende macht (sub a) niet worden aangevochten door de burger via de weg van de Awb.

Belanghebbende: artikel 1:2 Awb

Wil men zich op de rechten van de Awb beroepen, dan dient met belanghebbende te zijn. Zo kan slechts een belanghebbende een aanvraag indienen (artikel 1:3 lid 3 Awb). Is een burger het niet eens met een besluit, dan dient hij of zij belanghebbende te zijn om een beroep te kunnen instellen (artikel 8:1 lid 1 Awb).
Het begrip belanghebbende is gedefinieerd in artikel 1:2 Awb. In lid 1 geldt als belanghebbende “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken”. Men dient een belang te hebben. Wanneer er sprake is van een belang, is uitgewerkt in de jurisprudentie:
  • eigen belang: geen algemeen of collectief belang
  • persoonlijk belang: voldoende onderscheidend van willekeurig belang
  • belang is rechtstreeks bij besluit betrokken/ direct geraakt: voldoende causaal verband tussen belang en besluit (geen afgeleid belang)
  • objectief en actueel: niet toekomstig of een onzeker belang

Als men eenmaal belanghebbende is, kan men alle argumenten aanvoeren die hij of zij maar wilt. Een vereiste is wel dat het om een objectieve situatie gaat en niet om de motieven van iemand. Zo moet er daadwerkelijk sprake zijn van geluidsoverlast, en niet dat de buurman een achterliggende ruzie probeert te escaleren (dat zijn motieven). Het moet gaan om een feitelijk belang en niet om een rechtens beschermd belang.

In de wijk Holenpot woont mevrouw Jansen op Kinkerstraat 12 en haar vriendin mevrouw Klaassen, drie straten verderop, op de Bloemenstraat. Mevrouw Jansen woont vlak naast kunstgalerij De Glazen Doos. De Glazen Doos wilt meer winst draaien en besluit langer op te zijn. Om het nog aantrekkelijker te maken, organiseert de kunstgalerij eetavonden. Bezoekers kunnen lekker komen eten en wat kunst bekijken. De gemeente verleent De Glazen Doos een vergunning om langer open te zijn en etentjes te houden. Mevrouw Jansen is hier niet blij mee: zij moet elke week het geschater van de bezoekers tot in de late uurtjes aanhoren. Zij wilt dat de gemeente de vergunning terugneemt. Is mevrouw Jansen belanghebbende? Mevrouw Jansen heeft een eigen belang, ze komt niet op voor een belang van een ander (artikel 1:2 lid 1 Awb). Zij heeft een persoonlijk belang, want zij woont naast de kunstgalerij. Mevrouw Jansen heeft een rechtstreeks belang, want in tegenstelling tot bijvoorbeeld haar vriendin Klaassen heeft zij er continu mee te maken. Het is een actueel belang. Mevrouw Jansen is belanghebbende blijkens artikel 1:2 lid 1 Awb.

Er is sprake van een afgeleid belang, wanneer er tussen het besluit en het belang van een instantie geen direct verband is. Bijvoorbeeld: kunstgalerij De Glazen Doos huurt voor haar etentjes eetbedrijf Pepo in. De gemeente besluit de vergunning in te trekken en De Glazen Doos besluit het contract met eetbedrijf Pepo op te zeggen. Het belang van Pepo, kan niet meer leveren aan De Glazen Doos, staat niet in direct verband met het besluit van de gemeente om de vergunning in te trekken. Niet de gemeente heeft Pepo ontslagen, maar De Glazen Doos. Ook met de vergunning had De Glazen Doos kunnen besluiten om Pepo te ontslaan, of anders zonder de vergunning niet te ontslaan. Wanneer men een nieuw huis wilt kopen, maar dat nog niet heeft gedaan, heeft niet een actueel belang. Het is nog onzeker of degene dat huis gaat kopen.

Een bestuursorgaan mag ook voor zijn belangen opkomen, op grond van lid 2. Opgemerkt dient te worden dat het om toevertrouwde belangen gaat. Zo mag het bestuursorgaan niet opkomen voor een belang die niet aan hem is toevertrouwd, want dan maakt hij misbruik. Lid 3 geeft stichtingen en verenigingen de mogelijkheid om als belanghebbende op te treden. Weliswaar treden zij niet op voor hun eigen persoonlijk belang, maar voor de belangen die zij moeten behartigen. Komt de stichting of vereniging op voor haar eigen belang, dan dient zij dit te gronden op lid 1. Een eigen belang zou kunnen zijn dat er een besluit is genomen dat geluidsoverlast veroorzaakt in de buurt van het gebouw waar de vereniging of stichting is gevestigd. Lid 3 geeft de volgende eisen voor de behartiging van collectieve en algemene belangen door rechtspersonen:
  • algemene (vb. leefbaarheid) of collectieve (vb. bewonerscomité) belangen
  • door rechtspersoon, zoals een stichting of een vereniging
  • het te behartigen belang is te vinden in de statuten en op te maken uit de feitelijke werkzaamheden van de rechtspersoon
  • er is een causaal verband

Een stichting behartigt algemene belangen en een vereniging collectieve belangen. Het derde vereiste van feitelijke werkzaamheden en statuten, is een belangrijke. Het mag niet zo zijn dat een vereniging of stichting alle belangen behartigt, want dan lijkt het op een politieke partij. Hetgeen onwenselijk is en niet onder de werking van het artikel mag vallen. Komt een stichting bijvoorbeeld op voor de ouderen, dan is dat vrij specifiek. Komt een instantie op voor de leefbaarheid, milieu, werk en wonen, scholing en kunst, dan is dat wat lastiger te beoordelen.

Besluit: artikel 1:3 lid 1 Awb

Er zijn drie vereisten waaraan een besluit dient te voldoen:
  • het besluit is schriftelijk
  • het is afkomstig van een bestuursorgaan
  • inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling

Het is snel duidelijk of iets schriftelijk is of niet. Is er een telefoontje gepleegd, dan is het overduidelijk dat er geen sprake is van een besluit. Een tweede vereiste grijpt terug naar artikel 1:1 Awb, er moet sprake zijn van een bestuursorgaan. Het derde vereiste is op te delen in publiekrechtelijk en rechtshandeling. Publiekrechtelijk staat tegenover privaatrechtelijk. Van publiekrechtelijk is sprake wanneer het bestuursorgaan een exclusieve bevoegdheid heeft. Een exclusieve bevoegdheid betekent dat de burger de bevoegdheid niet heeft. Een dergelijke bevoegdheid is te vinden in de wet. Zo is het leggen van bestuursdwang een exclusieve bevoegdheid: de burger mag geen bestuursdwang opleggen. Het verkopen van eigendom is daarentegen niet publiekrechtelijk: de burger, maar ook de gemeente mag haar eigendom verkopen. Als laatste moet de exclusieve bevoegdheid een rechtshandeling zijn. Een rechtshandeling is gericht op een rechtsgevolg: het verandert de rechtspositie van degene voor wie de rechtshandeling is bedoeld. De rechtspositie verandert wanneer degene in de “nieuwe” situatie rechten of plichten of bevoegdheden heeft gekregen, dan wel heeft verloren. Wilt men een huis bouwen, dan dient men een bouwvergunning te hebben. Voor de bouwvergunning heeft men het verbod om te bouwen, na de bouwvergunning heeft men het recht om te bouwen. Het verlenen van de bouwvergunning heeft de rechtspositie van de aanvrager veranderd. Is de bouwvergunning schriftelijk (wat het geval is) en afkomstig van een bestuursorgaan (wat ook het geval is), dan is het een besluit. Het afwijzen of weigeren van een vergunning is daarentegen geen rechtshandeling, want het is niet op een rechtsgevolg gericht. De oude situatie – zonder vergunning – is hetzelfde als de nieuwe situatie – geen vergunning verkregen.

Lees verder

© 2008 - 2019 Servanda, het auteursrecht (tenzij anders vermeld) van dit artikel ligt bij de infoteur. Zonder toestemming van de infoteur is vermenigvuldiging verboden.
Gerelateerde artikelen
De personen in het BestuursrechtWie is rechtssubject in het Bestuursrecht? In het kort zijn dat: de bestuursinstantie (bestuursorgaan) en de belanghebbe…
Het BezwaarschriftBent u het niet eens met een besluit van een bestuursorgaan? Dan kunt u in de meeste gevallen een bezwaarschrift indiene…
Bestuursprocesrecht in het kortBestuursprocesrecht in het kortIn de Algemene wet bestuursrecht vinden wij, naast het materiële bestuursrecht, ook het bestuursprocesrecht. Deze vorm v…
Bezwaarschrift indienenHoe kunt u een bezwaarschrift opstellen? Aan welke eisen moet een bezwaarschrift voldoen? Als u het niet eens bent met e…
De procedure in bezwaarDe procedure in bezwaarNadat u een bezwaarschrift heeft ingediend bij een bestuursorgaan, start de bezwaarschriftprocedure pas echt. Het bestuu…
Bronnen en referenties
  • Kernbegrippen AWB, studieboek bestuursrecht - prof. mr. P. Nicolaï
  • Zie ook: bestuursrecht.startpagina.nl

Reageer op het artikel "Bestuursrecht: begrippen"

Plaats als eerste een reactie, vraag of opmerking bij dit artikel. Reacties moeten voldoen aan de huisregels van InfoNu.
Meld mij aan voor de tweewekelijkse InfoNu nieuwsbrief
Ik ga akkoord met de privacyverklaring en ben bekend met de inhoud hiervan
Infoteur: Servanda
Laatste update: 15-03-2009
Rubriek: Wetenschap
Subrubriek: Recht en wet
Bronnen en referenties: 2
Schrijf mee!