Bevoegdheid van de bestuursrechter

Nadat een bezwaar is ingediend bij een bestuursorgaan, is het mogelijk om in beroep te gaan bij de rechter. Nu is vaak de vraag: naar welke rechter moet ik gaan. Moet ik naar de burgerlijk rechter of naar de bestuursrechter en welk gerecht is bevoegd, de rechtbank of het hof. Ook moet natuurlijk gekeken worden naar de plaats van zitting: waar moet ik heen om een uitspraak te krijgen? Al deze vragen gaan over de bevoegdheid van de rechter binnen het bestuursrecht. Hier een korte beschouwing.

Inleiding

U vraagt een bouwvergunning aan bij het College van Burgemeester en Wethouders (het College) en verwacht hierop een positief antwoord. Helaas wijst het College uw verzoek af. U wilt hiertegen actie ondernemen: dit kan, hiervoor dient u een bezwaarschrift in bij het bestuursorgaan, het College dus. Het College verklaart uw bezwaarschrift echter ongegrond, waardoor u uw bouwvergunning nog steeds niet heeft. U besluit om verdere stappen te ondernemen, u gaat naar de rechter. De vraag is nu: welke rechter is bevoegd kennis te nemen van mijn geschil met het College?

Voor bovenstaande vraag moet in het bestuursrecht gekeken worden naar drie verschillende onderdelen: de algemene bevoegdheid, de absolute bevoegdheid en de relatieve bevoegdheid van de rechter. Bij de algemene bevoegdheid is de vraag welk systeem van bestuursrechters bevoegd is. Bij de absolute bevoegdheid gaat het om welk gerecht in een systeem met meerdere instanties bevoegd is en bij de relatieve bevoegdheid gaat het om de vraag in welke plaats de rechter zal spreken.

Voordat ik verder in ga op de hierboven genoemde bevoegdheden zal ik een enkele opmerking maken over art. 112 Grondwet (Gw). Dit artikel geeft ons te kennen dat de rechterlijke macht bevoegd is geschillen te beslechten omtrent burgerlijke rechten en schuldvorderingen (lid 1). De rechterlijke macht bestaat vooralsnog uit de rechtbanken, de hoven en de Hoge Raad (art. 2 Ro). Lid 2 van art. 112 Gw bepaalt echter dat ook andere gerechten bevoegd kunnen zijn om kennis te nemen van bepaalde geschillen. Dit zijn geschillen die niet over een burgerlijke rechtsbetrekking reppen, zoals bestuursrechtelijke vorderingen. Conclusie: de rechterlijke macht mag over alle soorten geschillen oordelen, ook over bestuursrechtelijke geschillen, de andere gerechten mogen alleen over geschillen oordelen die geen burgerlijke rechtsbetrekking betreffen. Het privaatrechtelijke handelen van een bestuursorgaan, zoals het uitvoeren van feitelijke handelingen, valt vaak voor berechting onder de rechterlijke macht. Andere handelingen, zoals het nemen van besluiten, komen voor berechting voor de andere gerechten of de rechterlijke macht in aanmerking.

Voor een groot aantal geschillen geldt de hoofdregel van art. 8:1 lid 1 Awb: een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Hier is dus de rechterlijke macht bevoegd. Art. 8:6 lid 1 Awb maakt hierop een uitzondering: ook andere administratieve rechters kunnen bevoegd zijn kennis te nemen van een geschil. De administratieve rechter is een onafhankelijk, bij wet ingesteld orgaan die met administratieve rechtspraak is belast. Dit kunnen weer gerechten van de rechterlijke macht zijn, dan wel gerechten buiten de rechterlijke macht.

De algemene bevoegdheid

Allereerst wil ik nu aandacht besteden aan de algemene bevoegdheidsvraag. Binnen het bestuursrecht in Nederland kennen wij verschillende systemen. Een systeem is een bepaalde weg van geschil beslechting, langs te lopen voor verschillende besluiten. Een systeem kan bestaan uit één of meerdere gerechten. Wij onderscheiden het algemene en het bijzondere systeem. Het algemene systeem behoort bij de hoofdregel van art. 8:1 lid 1 Awb en bevat daarom de rechtbank, het gerechtshof en de Hoge Raad, drie gerechten dus. Naast dit algemene systeem, bestaan er meerdere bijzondere systemen. Hierbij valt te denken en de verschillende gerechten die buiten de rechterlijke macht vallen, zoals de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

Algemeen

Het algemene systeem houdt dus de rechtbank, het hof en de Hoge Raad in. De meeste beroepen zullen beginnen bij de rechtbank, echter zijn er, zoals hierboven ook al vermeld, uitzonderingen. Hoe bepaal je nu of een beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank? Kijk allereerst naar art. 8:1 lid 1 Awb jo. 43 Wet op de rechterlijke organisatie (Ro). Deze artikelen vertellen ons dat de kennis neming van een geschil door de rechtbank door de wet moet zijn toegekend. In art. 8:1 Awb staat echter geen opsomming van beroepen die door de rechtbank worden behandeld. De hoofdregel is daarom: de rechtbank neemt kennis van alle beroepen, tenzij in een bijzondere wet een andere rechter wordt aangewezen. Bijzondere wetten zijn bijvoorbeeld: de Woningwet, de Flora en Fauna wet en de Gemeentewet. In deze wetten moet dan expliciet vermeld staan dat een gerecht bevoegd is kennis te nemen van een geschil, anders is de rechtbank bevoegd.

Bijzonder

Nu zal ik overgaan tot de bespreking van de systemen die thuis horen bij de bijzondere rechtspraak. Allereerst de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zoals de naam al aangeeft behoort dit gerecht tot de Raad van State, art. 26 Wet op de Raad van State (Wet RvS). Dit gerecht behoort niet tot de rechterlijke macht en is wel een administratieve rechter. De Afdeling bestaat uit verschillende staatsraden en staatsraden in buiten gewone dienst. Deze raden hoeven geen juristen te bevatten, terwijl dat bij de andere in dit artikel genoemde gerechten wel het geval moet zijn. Wel wordt voor de berechting van geschillen gesteld dat ingeval van een enkelvoudige kamer (één rechter) de rechter jurist is en in een meervoudige kamer er tenminste twee van de drie rechters jurist is. In het bijzondere systeem van de rechtspraak neemt de Afdeling de plek in van gerecht in eerste en enige aanleg, art. 36 Wet RvS. In verschillende bijzondere wetten wordt bepaald wanneer de Afdeling daadwerkelijk bevoegd is als enige rechter kennis te nemen. Er is dan dus geen beroep meer mogelijk na een uitspraak, omdat de Afdeling de eerste en enige rechter is. Bijzonder aan de Afdeling is, dat zij ook als hogerberoepsrechter kunnen dienen binnen het algemene systeem van de algemene bevoegdheid.

De Centrale Raad van Beroep kan ook een bijzondere plaats innemen door recht te spreken in eerste en enige aanleg. Ook dit gerecht kan tevens hogerberoep zaken in het algemene systeem behandelen en fungeert net als de Afdeling binnen beide systemen van ons bestuursrecht. Regels omtrent dit gerecht vinden wij in de Beroepswet, art. 17 e.v. Of een beroep bij dit gerecht moet worden ingesteld, hangt weer af van het bepaalde in bijzondere wetten, zoals de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven speelt vooral een rol bij economische zaken, vaak in eerste en enige aanleg en dus binnen het bijzondere systeem. Ook deze rechter kan weer als hogerberoepsrechter optreden binnen het algemene systeem. In de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie vinden wij in art. 18 en 19 de taken van het College van Beroep. In art. 18 van deze wet is bepaald dat het College van Beroep oordeelt over besluiten en andere handelingen van lichamen. Ook hier zijn er weer bijzondere regels en wetten van toepassing om de bevoegdheid van dit gerecht te bepalen, bijvoorbeeld in de Landbouwwet.

Nog een korte opmerking over verkeersboetes. Het opleggen van een verkeersboete is een besluit van een bestuursorgaan. Je kunt hiertegen in administratief beroep bij de officier van justitie. Daarna kun je in beroep bij de kantonrechter, met toepassing van de regels van het kantongerecht.

De absolute bevoegdheid

Bij de absolute bevoegdheid is het de vraag welk gerecht binnen een systeem bevoegd is kennis te nemen van het geschil. Vaak is de vraag: kan ik in hoger beroep en bij welke instantie moet ik dan zijn? Binnen het algemene systeem zijn er meerdere mogelijkheden om hoger beroep aan te tekenen. Na de rechtbank wordt vaak als eerste gedacht aan hoger beroep bij het gerechtshof. Zoals we echter hiervoor al zagen kan dat ook bij één van de bijzondere instanties. Hier speelt dus een absolute bevoegdheidsvraag. Eerst moet dan gekeken worden of er wel hoger beroep mogelijk is, als dit het geval is, kijken we bij welke instantie dit moet worden ingesteld. Men zit goed bij het gerechtshof in belastinggeschillen. Art. 20 lild 1 Wbb bepaalt dat men hoger beroep kan instellen bij het College van Beroep als men op komt tegen een besluit op grond van een wettelijke voorschrift genoemd in één van de wetten uit de bijlage bij de Wbb. Komt de wet die je nodig hebt niet voor in de lijst van het Wbb, dan blijft hoger beroep open bij de Afdeling of bij de Centrale Raad van Beroep. Voor de Centrale Raad is in de Beroepswet (art. 18) eenzelfde soort bepaling opgenomen als in de Wbb, in speciale wetten moet worden opgezocht of hoger beroep bij deze instantie mogelijk is. Dit zijn vaak wetten over zorg en sociale zekerheid. De Afdeling is in dit geval een restrechter en vangt de beroepen op die niet bij één van de hierboven genoemde gerechten kan worden ingesteld.

Binnen het bijzondere systeem is vaak geen hoger beroep mogelijk, de gespecialiseerde gerechten die hierboven werden genoemd binnen het bijzondere systeem zijn vaak gerechten in eerste en enige aanleg. Tegen een uitspraak van de kantonrechter is vaak wel hoger beroep mogelijk.

In twee gevallen is sowieso geen hoger beroep mogelijk. Allereerst is dit zo, als de rechter gebruik heeft gemaakt van art. 8:54 Awb. In dit artikel staan een aantal gronden opgesomd, waarop de rechter kan bepalden dat geen hoger beroep kan worden ingesteld. Tegen een dergerlijke uitspraak staat wel verzet open, zegt art. 8:55 lid 1 Awb. Wanneer dit beroep gegrond wordt verklaard, wordt het onderzoek gewoon voortgezet. Als tweede kan men niet in hoger beroep na een voorlopige voorziening, op grond van art. 8:81 Awb. Deze uitspraak heeft namelijk een voorlopig karakter en is daarom uitgesloten van hoger beroep.

De relatieve bevoegdheid

Als laatste behandel ik de relatieve bevoegdheidsvraag. Hierbij kijken we naar de plaats van het gerecht, waar in Nederland kunnen wij een uitspraak krijgen. Deze vorm van bevoegdheid bestaat natuurlijk alleen maar als er een keuze is: dat is het geval bij de rechtbanken (19) en bij de gerechtshoven (5). Binnen het algemene systeem zijn er twee regels. De eerste op basis van art. 8:7 lid 1 Awb: is het besluit genomen door een provincie, gemeente, waterschap, politieregio etc., dan is de rechtbank binnen de regio waar het bestuursorgaan gevestigd is, bevoegd. Is er een andere, niet in dit artikel genoemd bestuursorgaan in het geding, dan is de rechtbank binnen het gebied van de woonplaats van de indiener van het beroep bevoegd.