Werking van het Europees recht in de nationale rechtsorde

Het Europees recht heeft tegenwoordig een enorme invloed op ons nationaal recht. Europa probeert ons recht te harmoniseren met het recht van andere lidstaten om zo een uniforme rechtsorde te vormen. Om als rechter, wetgever of bestuurder in een door Europees recht beïnvloede samenleving te kunnen functioneren, is het noodzakelijk voldoende kennis te hebben over de doorwerking van dit Europese recht. Ook voor burgers die zich op dit recht willen beroepen is enige kennis niet onverstandig.

Inleiding

In dit artikel besteed ik specifiek aandacht aan de doorwerking van het Europees recht in de Nederlandse rechtsorde. Voordat ik doorga over deze doorwerking, eerst een woord over de voorrang van Europees recht en de autonomie van de Europese rechtsorde.

De lidstaten van de Europese Unie (EU) hebben zelf deze Unie opgericht. Zelf hebben zij deze Unie bevoegdheden gegeven en voorzien van organen die deze bevoegdheden mogen uitoefenen. Een belangrijk orgaan binnen de EU is het Hof van Justitie (het Hof). Dit gerecht doet uitspraken over de uitleg van Verdragen en wetgeving afkomstig van de organen van de EU. Zo heeft dit Hof onder andere bepaald dat de EU een nieuwe, autonome en dus zelfstandige rechtsorde vormt, met eigen, soevereine bevoegdheden, toegekend door de lidstaten. Deze rechtsregel vloeit voort uit het arrest Van Gent en Loos (HvJ 1962, Zaak 26/62), waarin met andere woorden werd bepaald dat een burger rechtstreeks een beroep kan doen op recht uit Europa, op Unierecht. Een burger kan dus bij de nationale rechter een beroep doen op Unierecht, de rechter moet dit uniform toepassen. Dit heet ook wel rechtstreekse werking. Uit het arrest Costa/ENEL (HvJ 1964, Zaak 6/64) blijkt dat het Unierecht ook nog eens voorrang heeft boven nationale wetgeving als hiermee strijd is. De rechter moet dan de nationale regel buiten toepassing laten en de Europese regel voorrang verlenen. Dat de rechter dit moet doen, blijkt uit het arrest Simmenthal (HvJ 1977, Zaak 106/77). Het Unierecht heeft dus twee belangrijke kenmerken: het heeft rechtstreekse werking en het heeft voorrang boven nationaal recht.

Primair Unierecht

Zoals ik hierboven heb beschreven heeft Unierecht rechtstreekse werking. Hierbij gaat het om het primaire Unierecht, dit is het recht dat voortvloeit uit de Verdragen van de EU: het Werkingsverdrag en het EU-Verdrag. De artikelen uit deze Verdragen kunnen rechtstreeks werken, dat is niet altijd het geval. Een bepaling kan bijvoorbeeld niet rechtstreeks werken in een horizontaal geschil. Dit is een rechtsstrijd tussen twee particulieren (burgers dus, of rechtspersonen bijvoorbeeld). Een bepaling kan wel rechtstreeks werken in een verticaal geschil, tussen een particulier en een overheid.

Als inderdaad sprake is van een verticaal geschil, dan moet de bepaling waarop de particulier tegenover de overheid een beroep doet, ook nog eens voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk zijn. Een bepaling is voldoende duidelijk als deze rechten en/of plichten voor de particulier bevat, daarnaast moet de bepaling vermelden voor wie die rechten en/of plichten zijn. Van onvoorwaardelijkheid is sprake als een bepaling direct toepasbaar is in de nationale rechtsorde. Een rechter kan de bepaling direct toepassen, zonder dat een overheid er aan te pas moet komen om bijvoorbeeld de bepaling om te zetten naar Nederlands recht. Deze twee voorwaarden voor rechtstreekse werking zijn dus ingebouwd voor de rechter. Hij moet het artikel rechtstreeks kunnen toepassen, zonder hindernissen en zonder op de stoel van de wetgever of bestuurder te gaan zitten.

Secundair Unierecht

Verordeningen

Naast het primaire Unierecht kennen we ook secundair Unierecht. Dit zijn wetten en regels opgesteld door de organen van de EU op basis van het primaire Unierecht. Een eerste onderdeel van die wetgeving is de verordening: een maatregel met een algemene strekking die verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Het laatste deel van de zin zegt dat de verordening rechtstreeks toepasselijk is. Dit betekent dat de wetgeving niet meer mag worden omgezet in nationaal recht, het moet rechtstreeks te gebruiken zijn. Als tweede werkt de verordening rechtstreeks voor particulieren kan er dus een beroep op worden gedaan door burgers. We kunnen concluderen dat rechtstreeks toepasselijk en rechtstreekse werking ongeveer hetzelfde betekent. Uit de zaak Munoz (Hvj 2000, Zaak C-253/00) blijkt dat een verordening ook horizontale werking heeft en zo dus kan werken tussen twee particulieren.

Richtlijnen

Ook de richtlijn is een vorm van secundair Unierecht: zij is verbindend in al haar onderdelen voor de lidstaten waarvoor zij bestemd is, de lidstaten mogen de vorm en middelen kiezen waarmee zij aan de verplichtingen kunnen voldoen. Hieruit blijkt dat de richtlijn gericht is tot de lidstaat en dus niet tot particulieren. De lidstaat krijgt hiermee de opdracht om de richtlijn binnen een bepaalde termijn om te zetten in nationale wetgeving. Een particulier kan dus geen beroep doen op een richtlijnbepaling.

Echter, als de richtlijn niet goed, niet op tijd of helemaal niet is omgezet (geïmplementeerd) in de nationale regelgeving, is er een mogelijkheid tot beroep. Een richtlijn kan rechtstreeks werken als de overheid de richtlijn niet heeft geïmplementeerd of deze niet juist heeft omgezet. Hiervoor moet de richtlijn echter, net als de verordening, voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk zijn, anders kan er geen beroep op worden gedaan door een particulier. Dat dit kan, blijkt uit de zaak Marshall (Hvj 1984, Zaak 152/84). Een richtlijn kan niet worden ingeroepen in een horizontaal geschil, blijkt uit de zaak Faccini Dori (Hvj 1992, Zaak C-91/92). Een richtlijn kan dus niet werken tussen twee particulieren. De voornaamste reden hiervoor, is dat anders de grens tussen de richtlijn en de verordening vervaagt.

Richtlijnconforme interpretatie

Rechters moeten het Europees recht eerbiedigen en zoveel mogelijk toepassen in de nationale rechtsorde. Krachtens het loyaliteitsbeginsel kunnen rechters daarom, een nationaal wettelijke regel die niet voldoet aan de Europese richtlijn, richtlijn conform interpreteren. Richtlijn conform interpreteren, dus het nationaal recht naar Europees recht toe uitleggen, kan natuurlijk alleen als de richtlijn nog niet is geïmplementeerd in de nationale wetgeving. Dit alles blijkt uit het arrest Marleasing (HvJ 1989, Zaak C-106/89). Deze vorm van interpretatie mag de rechter echter niet altijd gebruiken. Wanneer de rechter het recht zo ver moet verdraaien om het gewenste effect op nationaal niveau te verkrijgen waardoor dit tegen het geldende recht ingaat (contra legem werking), zal de rechter niet interpreteren.