Europeanisering in het Bestuursrecht

In de loop der jaren is de invloed van het Europese recht op ons nationale recht steeds groter geworden. Ook in ons bestuursrecht wordt steeds vaker gebruik gemaakt van Europese regels en richtlijnen. Het is daarom van belang om bij een studie naar het Nederlandse bestuursrecht ook te kijken naar het Europese recht en tevens ook naar andere internationale regels.

Inleiding

Grote gedeelten van ons bestuursrecht worden tegenwoordig beïnvloed door richtlijnen uit het Europese recht (EU-recht). Vooral in het materiële bestuursrecht vinden we veel Europeesrechtelijke regels terug, denk hierbij aan: het milieurecht, het agrarische recht, het economisch bestuursrecht en het vreemdelingenrecht. Naast het EU-recht worden de Nederlandse wetten doorgaans ook beïnvloed door de belangrijke regels vastgelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het EVRM bevat vooral belangrijke grondrechten waar mensen een beroep op kunnen doen: recht op privacy, recht op vereniging en vergadering en het legaliteitsbeginsel (geen straf zonder strafbepaling). Niet alleen Europese regelgeving speelt een rol voor het Nederlandse bestuursrecht, ook internationale regels zijn in Nederland geldig. Deze internationale regels, vaak vastgelegd in verdragen, zijn meestal niet zo ingrijpend als de Europese regels.

Artikel 94 Grondwet

Een belangrijk artikel voor de doorwerking van Europees recht in onze samenleving is vastgelegd in onze grondwet, namelijk artikel 94. Dit artikel luidt: 'Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties'.

In dit artikel ligt een zeer belangrijke voorrangsregel besloten. Indien een regel van het EU-recht één ieder verbindend is - de regel geldt voor iedereen en geldt ook altijd in dezelfde situaties - en deze regel wordt ingeroepen door een burger van een lidstaat, dan gaat deze regel op grond van artikel 94 Grondwet voor op een strijdige nationale regeling. Korter gezegd: één ieder verbindende regels van EU-recht gaan in beginsel voor op nationale regelingen. Artikel 94 zorgt ervoor dat één ieder verbindende bepalingen inroepbaar zijn voor burgers en dat nationaal recht wordt aangepast aan het EU-recht. We zouden dus kunnen zeggen dat het Europese recht hoger in rang staat dan ons nationale recht. Als een nationale wet dus in strijd komt met het EU-recht, moet deze regel van nationaal recht buiten toepassing blijven!

De bestuursrecht en EU-recht

Artikel 94 Grondwet zorgt er voor dat de bestuursrechter sterk rekening moet houden met het Europese recht als tweede rechtsorde. Dat de EU een eigen rechtsorde vormt, legt het Hof van Justitie uit in de befaamde arresten 'Van Gend&Loos' en 'Costa-ENEL'. De voorrangspositie van het EU-recht moet door de lidstaten worden gegarandeerd. Dit doen ze door twee doorwerkingssystemen te hanteren: de rechtstreekse werking en de conforme interpretatie.

Als er binnen een bestuursprocesrecht procedure een burger bij de bestuursrechter aanklopt met een regel van Europees recht, dan moet de rechter hier per se naar kijken. Aller eerst zal gekeken worden of deze bepaling van EU-recht rechtstreekse werking kent, de regel moet één ieder verbindend zijn en rechten toekennen aan burgers, anders kan deze regel niet worden ingeroepen. Daarnaast moet bij de rechtstreekse werking gekeken worden of de regel wel onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is. Als dit het geval is moet de rechter de EU-regel toepassen. Als er strijd is met een nationale regel, wordt deze buiten toepassing gelaten. Naast de rechter moeten ook bestuursorganen rechtstreeks werkenden bepalingen toepassen en gebruiken bij het nemen van hun besluiten. Dit is geen mogelijkheid, maar een verplichting!

Bij de conforme interpretatie wordt er van de bestuursrechter verwacht dat hij of zij nationale bepalingen en wetten interpreteert naar EU-recht. Zo kan worden voorkomen dat er strijd ontstaat tussen twee wettelijke bepalingen, enerzijds van het nationale recht en anderzijds van het EU-recht. Door de conforme interpretatie hoeft de rechter dus nationaal recht niet buiten toepassing te laten, enkel moet er worden geïnterpreteerd conform de EU-regels.

Procedurele autonomie

Het beginsel van de procedurele autonomie houdt in dat de lidstaten zelf beslissen hoe zij EU-recht in de nationale wetgeving willen en gaan implementeren. Het is dus niet de bedoeling dat de EU zicht bemoeit met de procedures omtrent de implementatie van regelgeving afkomstig van de EU. Daarnaast kan in het nationale bestuursrecht zelf beslist worden over bepaalde procedurele normen: welk bestuursorgaan is bevoegd om besluiten te nemen, hoe gaat de bezwaarschriftprocedure in zijn werk en waar moeten bezwaar en beroep worden ingediend. Zie voor bezwaar en beroep: Bestuursprocesrecht in het kort.

Twee grenzen aan de procedurele autonomie worden door het Hof van Justitie gegeven. Ten eerste mag een lidstaat er niet voor zorgen dat een regel van Europees recht ongunstiger is voor de burger dan een regel van nationaal recht. Dit wordt wel het gelijkwaardigheidsbeginsel genoemd. Ten tweede moet een gelijkwaardige regel wel doeltreffend en effectief zijn en dit mag de Europese regelgeving niet bemoeilijken of in de weg staan. Dit staat wel bekend als het effectiviteitsbeginsel.