Doorwerking Europees recht: rechtstreekse of directe werking

Europees recht kan op verschillende manieren doorwerken in de nationale rechtsordes. De manieren van doorwerking zijn: rechtstreekse of directe werking, conforme interpretatie en het beginsel van overheidsaansprakelijkheid. In dit artikel wordt aandacht besteed aan de rechtstreekse (of directe werking) van Unierecht.

Voorwaarden voor rechtstreekse werking

Bij de voorwaarden voor rechtstreekse werking moet er worden gekeken naar de bron waaruit de bepaling voortvloeit. Hierbij is er een onderscheid tussen primair recht en secundair recht. Onder primair recht vallen verdragsbepalingen uit het Unieverdrag (VEU) en het Werkingsverdrag (VWEU). Zij staan bovenaan in de juridische rangorde en vormen de grondslag voor alle bevoegdheden van de Europese instellingen. Onder secundair vallen de verordeningen, richtlijnen, maatregelen en besluiten. Deze zijn tot stand gekomen op basis van de bevoegdheden die in het primaire recht staan. De belangrijkste secundaire rechtsbronnen zijn de verordeningen en richtlijnen.

Verdragsbepaling

In het arrest Van Gend & Loos (HvJ, zaak 26/62, Jur. 1963) zijn een aantal voorwaarden gesteld, waarvan afhangt of een bepaling al dan niet rechtstreekse werking bezit, deze zijn:

1. Duidelijk
2. Onvoorwaardelijk
3. Niet afhankelijk van enige discretionaire uitvoeringsmaatregel

Wanneer aan (al) deze voorwaarden is voldaan, bezit de verdragsbepaling rechtstreekse werking en kunnen particulieren er voor een nationale rechter een beroep op doen.

Verordening

Gezien de tekst van art. 288 van het Werkingsverdrag heeft een verordening een algemene strekking, is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. In tegenstelling tot een richtlijn hoeft een verordening niet eerst te worden omgezet in nationale regelgeving. Een verordening kan worden vergeleken met een wet in materiële zin of een algemeen verbindend voorschrift (avv). Het Hof van Justitie heeft bepaald dat verordeningen naar hun aard rechtstreekse werking bezitten; nadere voorwaarden zijn er dus niet.

Richtlijn

In art. 288 van het Werkingsverdrag staat: ‘een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.’ Omdat richtlijnen omzetting in nationaal recht behoeven, zou men kunnen betogen dat zij per definitie geen rechtstreekse werkingen zouden bezitten. Dit is echter onjuist. Onder bepaalde omstandigheden zijn ook (bepalingen uit) richtlijnen direct inroepbaar en bevatten dus rechtstreekse werking. Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende vormen van rechtstreekse werking: de zogenaamde verticale en horizontale werking.

Is de relatie horizontaal?
Hierbij gaat om de inroepbaarheid van Unierecht in relaties tussen burgers onderling, zoals in de zaak Faccini Dori (HvJ, zaak C-91/92, Jur. 1994).
In de zaak Marshall (HvJ, zaak 152/48, Jur. 1986) is uitgemaakt dat richtlijnen geen horizontale rechtstreekse werking bezitten. Redenen hiervoor zijn de rechtszekerheid, het feit dat richtlijnen anders algemeen verbindende voorschriften zouden worden en het feit dat staatsaansprakelijkheid dit probleem al oplost.

Is de relatie verticaal?
Het gaat hierbij om de inroepbaarheid van Unierecht door de burger tegenover de staat. Onder ‘staat’ wordt verstaan (Foster, HvJ, zaak C-188/89, Jur. 1990):

• Elk centraal en decentraal (overheids)orgaan (A-orgaan), bijv. de gemeente;
• Een orgaan, met enig openbaar gezag bekleed (B-orgaan), bijv. de APK-keurder;
• Een orgaan onder gezag van de staat, ofwel genationaliseerde bedrijven.

In tegenstelling tot horizontale rechtstreekse werking is verticale rechtstreekse (van bepalingen) van richtlijnen wel mogelijk, en wel onder de volgende voorwaarden:

1. De termijn voor omzetting van de richtlijn is verstreken;
2. De richtlijn is niet, niet tijdig of niet goed omgezet;
3. De bepaling is voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk.

Omgekeerd verticale rechtstreekse werking
Dit houdt in dat niet de burger maar de staat een beroep doet op het Unierecht en het direct toepast op de burger. In de zaak Kolpinghuis (HvJ, zaak 80/86, Jur. 1987) is omgekeerd verticale rechtstreekse werking ten nadele van de belangen en rechten van burgers door het Hof verboden. Handelen ten voordele van de burger is in beginsel toegelaten.