Doorwerking Europees recht: staatsaansprakelijkheid

Europees recht kan op verschillende manieren doorwerken in de nationale rechtsordes. De manieren van doorwerking zijn: rechtstreekse of directe werking, conforme interpretatie en het beginsel van overheidsaansprakelijkheid. In dit artikel wordt aandacht besteed aan staatsaansprakelijkheid.

Aansprakelijkheid Unie

Art. 340 van het Werkingsverdrag bepaalt het volgende:
‘Inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid moet de Unie overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaak.’

Hieruit volgt dat wanneer burgers schade lijden doordat de instellingen in strijd handelen met hun Europeesrechtelijke verplichtingen, zij een actie tot het betalen van schadevergoeding in kunnen stellen bij het Hof van Justitie.

Aansprakelijkheid lidstaten

In tegenstelling tot de aansprakelijkheid van de Unie is de staatsaansprakelijkheid niet expliciet in het verdrag vastgelegd. Het Hof van Justitie heeft de staatsaansprakelijkheid echter wel erkend, namelijk in de zaak Francovich (HvJ, zaak C-6/90 en C-9/90, Jur. 1991). In r.o. 37 staat het volgende:
‘Het volgt uit het voorgaande dat het een beginsel van gemeenschapsrecht is, dat de lidstaten verplicht zijn tot vergoeding van de schade die burgers lijden als gevolg van schendingen van het gemeenschapsrecht die hun kunnen worden toegerekend.’

De basis van de aansprakelijkheid wordt door het Hof van Justitie gevonden in:

• Het beginsel van loyale samenwerking (art. 4 lid 3 VEU);
• Noodzaak om de volle werking van het Unierecht in de lidstaten te verzekeren;
• Het beginsel dat burgers toegekende rechten ook effectief behoren te worden beschermd.

Het beginsel van staatsaansprakelijkheid is, volgens het Hof, inherent aan het systeem van het Verdrag.

De aansprakelijkheid geld niet alleen voor de centrale overheid, maar is in beginsel van toepassing op elk overheidsorgaan.

Wanneer is de staat aansprakelijk?

De beantwoording van deze vraag is uitgewerkt door het Hof in de zaak Brasserie du Pêcheur (HvJ, zaak C-46/93, Jur. 1996).

In r.o. 42 bepaalt het Hof dat: ‘De aansprakelijkheid van de Staat … niet verschillen van die welke gelden voor de aansprakelijkheid van de Gemeenschap in vergelijkbare situaties.’

In r.o. 74 stelt het Hof: ‘wanneer een schending van het gemeenschapsrecht door een lidstaat toe te rekenen is aan de nationale wetgever, die optreedt in een materie waarin hij bij het maken van normatieve keuzes over een ruim beoordelingsmarge beschikt, de benadeelde burgers recht hebben op schadevergoeding wanneer de geschonden regel van gemeenschapsrecht ertoe strekt hun rechten toe te kennen, het om een voldoende gekwalificeerde schending gaat en er een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat tussen deze schendingen en de door de burgers geleden schade.’

Om aansprakelijkheid aan te nemen moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan:

• Ten eerste moet de geschonden norm ertoe strekken om rechten aan burgers toe te kennen. Dit is het zogenaamde relativiteitsvereiste of ook wel Schutznorm-vereiste.

• Ten tweede geldt de regel van causaliteit: je moet kunnen aantonen dat er sprake is van een direct causaal verband tussen het handelen van de staat en de schending van jouw recht.

• Ten derde moet er sprake zijn van een voldoende gekwalificeerde schending. Niet elke schending leidt namelijk tot aansprakelijkheid. In de zaak Dillenkorfer (HvJ, zaak C-178 & 179, Jur. 1996) maakt het Hof bij de vraag of sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending het volgende onderscheid, r.o. 25:

Het is mogelijk dat een lidstaat een zekere discretionaire ruimte heeft bij de uitoefening van zijn bevoegdheid. In dat geval leidt kennelijke en ernstige miskenning van die grenzen tot een voldoende gekwalificeerde schending.
In de tweede plaats zijn er gevallen waarin geen normatieve keuzes hoeven te worden gemaakt en de lidstaat ‘slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had’. In die gevallen volstaat de enkele inbreuk op het Unierecht om een voldoende gekwalificeerde schending te doen vaststaan.

• Ten vierde moet er gekeken worden naar de consequentie van de schending, waarbij de ernst en de gevolgen van de schending moeten worden beoordeeld.

• Tot slot is het gedrag van de staat belangrijk; had de staat een excuus voor de schending? Daarbij horen vragen als:

a. Hoe duidelijk was de wet? Een vage bepaling overtreden betekent een beter excuus en kan er voor zorgen aansprakelijkheid niet wordt aangenomen.
b. Had de lidstaat voor het uitvoeren van een bevoegdheid advies gevraagd van bijvoorbeeld Europese Commissie over hoe ze van deze bevoegdheid gebruik had moeten maken. Heeft de lidstaat inderdaad een advies gevraagd (en gekregen) kan dat er eveneens voor zorgen dat aansprakelijkheid niet wordt aangenomen.

Schadevergoeding

Actie tot schadevergoeding tegenover lidstaten moet niet bij Hof van Justitie worden aangebracht, maar bij de nationale rechter. De hoogte van het bedrag is afhankelijk van de omstandigheden en kan in sommige gevallen hoog oplopen.