Bestuursrechter versus burgerlijke rechter

De bevoegdheid van de algemene bestuursrechter is in principe afhankelijk van een besluit (of daarmee gelijkgestelde handelingen); dit bepaalt art. 8:1 Awb. Hieruit volgt dat veel geschillen tussen bestuur en burger niet aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd. De burgerlijk rechter moet daarom aanvullende rechtsbescherming bieden. Hoe dat te werk gaat, staat hieronder beschreven.

Algemeen

Zoals in de inleiding staat beschreven, neemt de bestuursrechter alleen kennis van besluiten of daarmee gelijkgestelde handeling (bijv. art. 6:2 Awb). Feitelijke handelingen of privaatrechtrechtelijke rechtshandelingen vallen dus niet onder zijn terrein. Hier komt de burgerlijke rechter om de hoek kijken. De verhouding tussen de bestuursrechtelijke rechtsgangen en de rechtsgang bij de burgerlijk rechter is vrij ingewikkeld. De Hoge Raad heeft in de loop der jaren hiervoor leerstukken ontwikkeld, te weten voorrangsregels en inhoudelijke aansluitingsregels.

Geen rechtsingang bij de bestuursrechter

Onder bepaalde omstandigheden staat er geen rechtsingang open bij de bestuursrechter en zal de burgerlijk rechter moeten worden benaderd. Dit doet zich voor indien:

• De handeling geen besluit is:

a. handeling is geen rechtshandeling = feitelijke handeling.
b. niet publiekrechtelijk = koopovereenkomst
c. geen bestuursorgaan = bijv. een wet in formele zin (afkomstig van Regering + Staten-Generaal)
d. niet schriftelijk = stopteken van de agent

• De handeling wel een besluit is, maar dat besluit is niet appellabel:

a. een besluit als bedoeld in art. 8:4 en 8:5
b. besluiten als bedoeld in art. 8:2 (algemeen verbindend voorschrift + beleidsregel)
c. besluiten als bedoeld in art. 8:3
d. een besluit als bedoeld in art. 6:3 (voorbereidingsbesluiten)

• De handeling is wel een appellabel besluit, maar eiser is geen belanghebbende.

Bij al deze omstandigheden is niet de bestuursrechter bevoegd, maar de burgerlijk rechter (‘vangnetfunctie’). De eiser is ontvankelijk.

Wel een rechtsingang bij de bestuursrechter

Als iemand rechtsbescherming zoekt bij de burgerlijk rechter tegen een appellabel besluit, dan geldt schematisch het volgende:

1. De burgerlijk rechter is altijd bevoegd (art. 112 Grondwet), maar
2. Eiser is niet ontvankelijk als hij nog bezwaar of beroep kan instellen. Dit is de zogenaamde voorrangsregel: de burgerlijk rechter kent voorrang toe aan een openstaande bestuursrechtelijke weg.
3. De burgerlijk rechter gaat in beginsel uit van de rechtmatigheid van het besluit indien de eiser de bestuursrechtelijke rechtsgang onbenut heeft gelaten. Dit doet zich voor als de eiser het beroepstermijn heeft laten verstrijken. Het betreft hier het zogenaamde leerstuk van de formele rechtskracht. Dit volgt uit het arrest Heesch/Van den akker (HR 16-05-1986, NJ 1986, 723).
4. Ten slotte conformeert de burgerlijk rechter zich overigens aan het oordeel van de bestuursrechter. Indien er wel bezwaar en beroep is ingesteld en de bestuursrechter verklaart het beroep ongegrond, dan gaat de burgerlijk rechter uit van de rechtmatigheid van het besluit. Vice versa betekent dit dat als de bestuursrechter het beroep gegrond heeft verklaard, de burgerlijk rechter uitgaat van de onrechtmatigheid van het besluit. Dit is de leer van de oneigenlijke formele rechtskracht en volgt uit het arrest Van Gog/Nederweert (HR 31-05-1991).

Kortom

De burgerlijk rechter is dus altijd bevoegd. De eiser schiet hier echter niet veel mee op, want de burgerlijk rechter zal in de regel geen zelfstandig inhoudelijk oordeel geven als een bestuursrechtelijke rechtsgang nog openstaat, openstond of de bestuursrechter al uitspraak heeft gedaan.

Uitzonderingen op de formele rechtskracht

Uitzonderingen doen zich voor indien:

• Het bestuursorgaan de burger op het verkeerde been heeft gezet (HR 11-11-1988, NJ 1990, 563 Ekro/de Staat);
• Het bestuursorgaan heeft toegegeven dat het besluit onrechtmatig was (HR 18-6-1993, AB 1993, 504 Sint Oedenrode/Van Aarle).

In deze gevallen is de burgerlijk rechter wel bevoegd om zelfstandig een uitspraak te doen.