De meerwaarde van makelaarschap

De meerwaarde van makelaarschap Interactieve beleidsvorming en mediation reiken niet ver genoeg als het gaat om het structureren van weerbarstige beleidssituaties. Beleidsmakelaarschap voldoet wel aan die voorwaarden voor structurering en kan daardoor een effectieve bijdrage leveren aan doelstellingen voor duurzame ontwikkeling.

Wat te doen met ‘duurzame ontwikkeling’?

‘Duurzame ontwikkeling’ is een inmiddels bekend maar zeker geen alom geaccepteerd begrip. Bedoeld als norm voor een harmonisering van economische ontwikkeling en milieubeheer, gaat achter dit sussende toverwoord een hardnekkig waardenconflict schuil tussen economie en ecologie. Leefomgevingsvraagstukken c.q. milieubeleidsproblemen zijn veelal 'ongestructureerde' politieke problemen. Er is daarbij sprake van een hoge mate van onderling afhankelijke onzekerheid en onenigheid. Ondanks grote vorderingen in de accumulatie van kennis, zijn veel oorzakelijke verbanden omtrent de werking en verstoring van ecosystemen nog steeds onbekend. In samenhang met deze onzekerheden kenmerkt het milieubeleid zich door de verschillende visies van de betrokken politieke en maatschappelijke actoren op de aard en aanpak van beleidsproblemen, en door het betwisten van relevante kennis. Mede hierdoor is de relatieve sturingskracht van het milieubeleid beperkt. Het blijvend doorbreken van de samenhang tussen economische groei en de druk op milieu en ruimte zal zeker nog wel enige tijd op de beleidsagenda blijven staan. Hiervoor zijn systeeminnovaties nodig, gedragen door technologische, structurele en culturele veranderingen.

Innovatief beleidsmanagement

Een centraal probleem in het leefomgevingsbeleid is dat probleemdefinities en oplossingsvoorstellen van betrokken beleidsactoren zeer moeilijk en vaak zelfs niet met elkaar in overeenstemming te brengen zijn. Mogelijke probleem-oplossings-combinaties worden niet gevonden of niet bereikt. Dit is een beleidsprocesprobleem; door de on(der)gestructureerde aard van het beleidsprobleem zit er ook geen ‘beweging’ in het beleidsproces. Een succesvolle beleidsvorming bij vraagstukken met betrekking tot milieu of infrastructuur wordt dan ook niet zozeer gehinderd door de onwelwillendheid van de beleidsactoren, als wel door dilemma's, conflicterende opvattingen, belangenverstrengelingen en institutionele barrières. Het beleid zit vast en men weet niet hoe men het proces vlot moet trekken. Om hier uit te komen, moet aan vier voorwaarden worden voldaan:
  1. Alle betrokken actoren moeten de mogelijkheid hebben en bereidheid tonen om te participeren in een proces van probleemstructurering;
  2. De actoren zijn gelijkwaardig, evenals de verschillende vormen van kennis die zij inbrengen;
  3. De actoren reflecteren op hun eigen gedrag, belangen, opvattingen en waarden, en
  4. De actoren maken hun reflecties mede tot onderdeel van onderhandeling en constructief debat.

Vier procesvormen

Voorwaarden 1 en 2 zijn onderdeel van een organisatieproces, onderdeel 3 en 4 van een leerproces. Tezamen vormen ze een uitweg voor het beleidsprocesprobleem. Dit wordt doorgaans wel onderkend en in toenemende mate worden ook nieuwe vormen van beleidsontwikkeling verkend en toegepast. De volgende vier procesvormen kunnen worden aangewend in de beleidspraktijk:
  1. belangenbehartiging en overleg: onderhandeling gericht op het vinden van werkbare compromissen;
  2. interactieve beleidsvorming: beleidsprocesontwikkeling in wisselwerking of samenwerking met betrokken partijen;
  3. procesbegeleiding, mediation: conflictbemiddeling en 'consensus building' gericht op synthese van belangen;
  4. makelaarschap: effectief procesmanagement waarbij kennisbenutting, analyse en leerprocessen een belangrijke rol spelen.

Methode (1) is de klassieke vorm van politiek onderhandelen. Deze vorm blijft buiten beschouwing omdat het beleidsprocesprobleem nu juist een innovatieve impuls nodig heeft. Interactieve beleidsvorming voldoet met name aan de organisatorische voorwaarden om aan het beleidsprocesprobleem tegemoet te komen, namelijk participatie en gelijkwaardigheid, ten miste in zoverre dat ook werkelijk het geval is. De aard van de wisselwerking of samenwerking tussen de betrokken partijen wordt niet geproblematiseerd. Bij mediation wordt, tot op zekere hoogte, ook beantwoord aan de derde voorwaarde: reflectie op gedrag en opvattingen. Hierdoor kan men tot visieontwikkeling en een synthese van belangen komen. Een constructief leerproces, waarin ook nieuwe gemeenschappelijke kennis en waarden worden ontwikkeld, is hier echter niet aan de orde. Makelaarschap voldoet wel aan alle vier de voorwaarden en daarmee ook aan de mogelijkheid om doelstellingen van duurzame ontwikkeling te bereiken. Makelaarschap beoogt meer dan het faciliteren van het politieke besluitvormingsproces.

Makelaarschap

Met makelaars wordt in de volksmond meestal de beroepsgroep bedoelt die bemiddelt bij de aan- en verkoop van onroerend goed. Daar gaat het hier niet over. De term 'makelaarschap' is ontleend aan het Angelsaksische begrip 'brokership'. Sabatier en Jenkins-Smith (1993: 27) definiëren policy brokers als: "[actors] whose dominant concerns are with keeping the level of political conflict within acceptable limits and reaching some 'reasonable' solution to the problem". In de Nederlandse taal past het begrip 'makelaarschap' in bestuurskundige zin in het kennisdomein van interactieve beleidsvorming. Grin, Van de Graaf en Hoppe (1996: 11) formuleren het als volgt: "Een makelaar inventariseert hoe de verschillende betrokkenen elk vanuit hun eigen perspectief het probleem definiëren en hoe ze oordelen over de verschillende mogelijke oplossingen. Vervolgens brengt de makelaar de partijen bij elkaar, om in een iteratief proces van discussie en analyse te komen tot een gedeelde opvatting over probleem en oplossing. Zo komt uiteindelijk het beleidsadvies tot stand. Een advies, dat enerzijds rekening houdt met de helikopterkennis vanuit verschillende relevante disciplines, en anderzijds met de perspectieven van de verschillende partijen beneden in het labyrint. Een advies ook, dat duidelijk maakt welke onzekerheden er blijven bestaan en hoe daar in de toekomst op kan worden ingespeeld". Net als mediation is het doel van makelaarschap het structureren, reduceren of oplossen van beleidsproblemen. Bij mediation gaat het in de kern om bemiddeling bij conflicten; bij makelaarschap gaat het om het samenbrengen van mensen en middelen, kennis en beleid, probleemdefinities en oplossingsstrategieën. Mediation vindt doorgaans plaats aan het eind van een beleidsproces (als conflictsituaties ontstaan), terwijl makelaarschap in alle fasen van het beleidsproces verdienstelijk kan zijn. Makelaarschap kan zich richten op bemiddeling, maar ook op procesmanagement en leerprocessen (zie Eberg e.a. 1996, Eberg 1997). Afhankelijk van de probleemcontext zullen er verschillende vormen van makelaarschap kunnen worden toegepast. Situaties verschillen naar de relaties tussen probleemtype, beleidsstrategie en actorrollen.

De makelaar brengt betrokkenen en betroffenen bij elkaar, zorgt voor de inbreng en benutting van de kennis van deze actoren, inventariseert en analyseert de achterliggende opvattingen van de participanten, en faciliteert een leerproces waarbij nieuwe inzichten en zingevingsconstructies worden ontwikkeld en congruentie van in het geding zijnde waarden en voorkeuren wordt bereikt. Uiteindelijk kan op basis hiervan een proces van gedragsverandering (bij doelgroepen) en beleidsverandering (in de gewenste richting van de beleidsdoelen) plaatsvinden. In dit alles schuilt de meerwaarde van makelaarschap boven andere methoden voor beleidsmanagement. Wat nu zijn de voorwaarden en instrumenten voor effectief makelaarschap?

Voorwaarden voor effectief makelaarschap

Er zijn twee typen algemene voorwaarden voor effectief (milieu)beleidsmakelaarschap:
  • Contextuele voorwaarden; de uitvoering is afhankelijk van de situatie. Zo moet duidelijk zijn wat de beleidscontext is, ofwel wat de kenmerken van het beleidsprobleem en het beleidsproces zijn. Voorts is het van belang om een helder inzicht te hebben in bevorderende en belemmerende factoren (variaties m.b.t. actoren, structuren, veranderingen). Naarmate de situatie complexer is, dat wil zeggen het beleidsprobleem slechter gestructureerd is, het beleidsproces grilliger is (vanwege externe gebeurtenissen, machtsstructuren), en er meer belemmerende factoren doorwerken (zoals bijvoorbeeld veel actoren, uiteenlopende beleidsniveaus, 'tegenliggende' wet- en regelgeving), zal het niet alleen noodzakelijker maar ook moeilijker zijn om effectief milieubeleidsmakelaarschap te vervullen.
  • Conditionele voorwaarden; de uitvoering is afhankelijk van de inzet van de makelaar zelf. Wat zijn succesfactoren? Welke kennis, vaardigheden en persoonlijke eigenschappen zijn van belang? Welke instrumenten kunnen worden benut? Naarmate de 'bagage' van de milieubeleidsmakelaar rijker is aan milieubeleidsrelevante achtergrond, ontwikkeling en ervaring, en daarbij tevens ondersteunende instrumenten bevat, zal de uitoefening van zijn functie effectiever zijn.

Instrumenten voor milieu-makelaarschap

Een milieubeleidsmakelaar moet van meerdere markten thuis zijn. Het opzetten en uitvoeren van een samenbrengproces vergt verschillende vormen van kennis en vaardigheden en is gebaat bij ondersteunende methoden en technieken. Voor het stimuleren en sturen van interacties binnen dit proces bestaat behoefte aan handreikingen voor de beleidspraktijk; beleidsexercities, leersystemen, procesontwerpen, handelingsmodellen kortom waarbij niet alleen het genereren en benutten van kennis van belang is, maar ook het ontwikkelen van gemeenschappelijke constructies (opvattingen, visies, waarden). Een voorbeeld hiervan is te vinden in de gids Interactieve Technology Assessment van Grin e.a. (1997). Een ander voorbeeld betreft de illustratieprojecten van het Interdepartementaal Programma Duurzame Technologische Ontwikkeling (DTO) en de diverse spin-off projecten die hierop zijn gevolgd. Hierin wordt een denk- en werkwijze gehanteerd die is gericht op lange termijn systeeminnovaties; veranderingen in cultuur, structuur en technologie ten behoeve van een drastische reductie van de milieubelasting.

Kennis en vaardigheden

Het instrumentarium van de milieubeleidsmakelaar begint bij zijn of haar kennis en vaardigheden. Deze kunnen worden onderverdeeld naar:
  • Procedurele kennis en vaardigheden; Het is voor de milieubeleidsmakelaar van belang om over juridische kennis te beschikken, omdat milieubeleidkwesties vaak omrand zijn met wet- en regelgeving. Daarnaast moet de makelaar bekend zijn met standaardprocedures voor overleg en onderhandeling. Hier zien we een overlap met milieu-mediation. Voor mediation zijn technieken en trainingen ontwikkeld om consensus te bereiken, zoals het opbouwen van vertrouwen, luisteren, begrijpen, het zorgen voor een open dialoog, en het ontwikkelen van alternatieven en oplossingen. Dit is ook relevant voor milieubeleidsmakelaarschap.
  • Inhoudelijke kennis en vaardigheden; Hierbij gaat het om twee typen kennis-'pools' en de vaardigheden om deze kennis te kunnen benutten in de praktijk. Ten eerste, inzichten in milieubeleid. De milieubeleidsmakelaar heeft te maken met een breed beleidsterrein. Milieubeleid speelt op alle schaalniveaus, op alle bestuurlijke niveaus en op zowel de korte als de lange termijn. Er zijn diverse beleidsactoren, deskundigen en doelgroepen bij betrokken. Het gaat daarbij om samenhangende maatregelen en ideeën op instrumenteel niveau, doelstellingenniveau alsook het niveau van de beleidstheorie. Inzicht in milieubeleid betekent het beheersen van milieukundige kennis (verdeeld naar natuurwetenschappelijke en maatschappijwetenschappelijke aspecten), kennis van systeeminnovaties (technologische-, institutionele- en culturele veranderingen) en kennis van beleidsnota's, beleidsadviezen en beleidsonderzoek op dit gebied. Ten tweede, inzichten in visies en belangen, waaronder theorieën over bestuurskundig denken en handelen, beleidsgericht leren, argumentatieve beleidsanalyse, culturele theorie, congruente betekenisgeving, en kennisbenutting in beleid.
  • Persoonlijke kennis en vaardigheden; Hiermee wordt gedoeld op een breed scala aan relevante kennis en vaardigheden op het gebied van sociale psychologie, groepsdynamiek, management en organisatie, informatie en communicatie, en gezag en autoriteit. Dit wordt vooral ontleend aan individuele persoonlijkheidskenmerken, ontwikkeling en werkervaring. Voor een deel ook zullen deze vaardigheden zich ontplooien in de uitoefening van milieubeleidsmakelaarschap. Zo kan een makelaar een natuurlijke mate van gezag uitstralen, maar is het afhankelijk van de sense of urgency van het procesontwerp of dit kan worden benut. Dit wil zeggen dat de meeste betrokkenen een uitgesproken probleemperceptie hebben en weten dat er voor de oplossing van de problemen een vorm van samenwerking nodig is. Hierdoor wordt het proces noodzakelijk en verdient de makelaar respect.

De ideaaltypische milieubeleidsmakelaar beschikt in ruime mate over al deze kennis en vaardigheden. Dat is in de praktijk maar zelden het geval. Een behoeftenpeiling is nodig voor een adequate aansluiting tussen vraag en aanbod. Om welk deelgebied van het milieubeleid gaat het? Wat is de beleidscontext (zie hierboven)? Aan welk type milieubeleidsmakelaar is behoefte? En aan de inzet van welke specifieke kennis en vaardigheden? Weet men dit, dan kunnen de contextuele en conditionele voorwaarden voor effectief makelaarschap op elkaar worden afgestemd. Zo ontstaat maatwerk in milieubeleidsmakelaarschap.

Analytische ondersteuning

In de beleidswetenschap, ook internationaal, wordt steeds meer de aandacht gevestigd op de totstandkoming en uitvoering van beleid in netwerken. Om de dynamiek van die netwerken en van de besluitvorming in die netwerken te begrijpen, is het nodig om over methoden te beschikken om de opvattingen (en de achtergronden daarvan) van de leden van een netwerk in kaart te brengen. Dat kan via een stakeholders-analyse of een actor-netwerkanalyse. Als de milieubeleidsmakelaar een dergelijk instrument kan inzetten, dan verkrijgt hij daarmee een inventarisatie van milieubeleidsopvattingen en een politiek-culturele 'kaart' van het betreffende werkterrein. Van deze informatie kunnen interactie- en leermogelijkheden en mogelijkheden voor netwerkconstituering worden afgeleid. Op die manier is het instrument een belangrijke 'management tool' voor de milieubeleidsmakelaar.

Beleidsmakelaarschap ten behoeve van duurzame ontwikkeling

Diverse actuele beleidsvraagstukken kennen een hoge mate van complexiteit en controverse. Bekende voorbeelden zijn de overgang naar een multi-culturele samenleving, diverse ethische issues op het gebied van bio-technologische ontwikkelingen, en natuurlijk duurzame ontwikkeling als gewenst toekomstbeeld van een voorspoedige economische ontwikkeling zonder ecologische risico’s. Makelaarschap is de meest geëigende vorm van beleidsmanagement voor dit soort beleidsvraagstukken. De kwintessens is dat niet de beschikbare technologie en de aanwezige organisatievormen en –structuren het uitgangspunt zijn voor de ontwikkeling van nieuwe systemen, maar dat nieuwe systemen worden ontwikkeld vanuit de voorkeuren van de uiteindelijke gebruikers. De vraag blijft dan nog hoe uiteindelijke gebruikers ertoe gebracht kunnen worden hun gedrag te veranderen. Dat vergt een leerproces bij die uiteindelijke gebruikers. Van groot belang blijkt daarbij het creëren van een stimulans voor de uiteindelijke gebruikers om het eigen gedrag opnieuw te overwegen. Kandidaten voor zo’n stimulans zijn fiscale maatregelen. De makelaar zal echter willen nagaan of dergelijke maatregelen voldoende effect zullen sorteren. Daartoe zal hij zich moeten verstaan met de doelgroep van het beleid en hun context. Dat betekent dus situationele kennis verwerven en aan de hand van boven beschreven instrumenten gedragssturing teweeg brengen. Succes is hierbij niet verzekerd, maar de rol van de makelaar laat zien dat met deze vorm van beleidsmanagement wordt doorgedrongen tot de kern van probleemoplossing: management van interactieve waardenontwikkeling.

De makelaar is geen magiër; beleid en makelaarschap blijft mensenwerk. Desondanks kunnen voor ongestructureerde problemen als ontkoppeling tussen economische activiteit en milieudruk relatieve successen worden behaald. Door voor makelaarschap te kiezen boven andere methoden van beleidsprocesmanagement, wordt voor een moeilijkere maar wellicht effectievere weg gekozen naar een bijdrage aan duurzame ontwikkeling.
© 2009 - 2020 Janeberg, het auteursrecht (tenzij anders vermeld) van dit artikel ligt bij de infoteur. Zonder toestemming van de infoteur is vermenigvuldiging verboden.
Gerelateerde artikelen
Het beleidsproces: de veranderende rol van communicatieDe communicatie bij gemeenten heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld van zendergerichte voorlichting naar tweezijdige…
Duurzame ontwikkeling van vastgoedDuurzame ontwikkeling van vastgoedWanneer een bedrijf zich interesseert voor verduurzaming van de huisvesting, wil zij natuurlijk direct weten welke ingre…
Maatschappelijk verantwoord ondernemen: voor - en nadelenMaatschappelijk verantwoord ondernemen is tegenwoordig een populair onderwerp. Het wordt ook wel duurzame ontwikkeling g…
Duurzame energie: zijn er ook nadelen?Duurzame energie: zijn er ook nadelen?Om de CO2-uitstoot tegen te gaan is het van belang dat er minder gebruik gemaakt gaat worden van de voorraden van nuclea…

Bijbelse Archeologie in JeruzalemWat is nog terug te vinden in Israël over de Bijbelse tijd? Hebben archeologen nog iets terug kunnen vinden van de Heili…
Low Level Laser Therapie, baanbrekende geneeskundeLow Level Laser Therapie, baanbrekende geneeskundeLow Level Laser Therapie is de behandeling en genezing van de toekomst. Lasertherapie is op weg om dramatische veranderi…
Bronnen en referenties
  • Dit artikel is een bewerking van Eberg, J., H. van de Graaf (2000). De meerwaarde van makelaarschap. Over innovatie in beleidsmanagement. Beleidswetenschap (14), nr. 4, 359-380. Eberg, J., Q. van Est en H. van de Graaf (red.) (1996). Leren met Beleid. Beleidsverandering en beleidsgericht leren bij NIMBY-, milieu- en technologiebeleid. Amsterdam: Het Spinhuis. Eberg, J. (1997). Waste Policy and Learning. Policy Dynamics of Waste Management and Waste Incineration in the Netherlands and Bavaria. Delft: Eburon. Grin, J., H. van de Graaf en R. Hoppe (1996). De makelaarsrol van de bestuurskundige. Athe-naeum Illustre, no. 6, pp. 7-11. Grin, J., H. van de Graaf en R. Hoppe (1997). Interactieve Technology Assessment. Een eer-ste gids voor wie het wagen wil. Den Haag: Sdu. Sabatier, P.A. and H.C. Jenkins-Smith (eds.) (1993). Policy change and learning. An advo-cacy coalition approach. Boulder CO: Westview Press.

Reageer op het artikel "De meerwaarde van makelaarschap"

Plaats als eerste een reactie, vraag of opmerking bij dit artikel. Reacties moeten voldoen aan de huisregels van InfoNu.
Meld mij aan voor de tweewekelijkse InfoNu nieuwsbrief
Ik ga akkoord met de privacyverklaring en ben bekend met de inhoud hiervan
Infoteur: Janeberg
Laatste update: 12-03-2009
Rubriek: Wetenschap
Subrubriek: Onderzoek
Bronnen en referenties: 1
Schrijf mee!