De Europese Unie en rechtsbescherming: verdragsschending

In een aantal belangrijke arresten heeft het Hof van Justitie uitgelegd dat de Europese Unie een nieuwe rechtsorde is met eigen regels. Wil dit concept op de gewenste manier werken, dan zullen deze regels ook moeten worden gehandhaafd. Het Hof benadrukt dan ook dat noch de lidstaten noch de instellingen van de Unie ontkomen aan het toezicht op hun handelen. Het Hof en het Gerecht zullen daarom de wettigheid van handelingen beoordelen en ook proberen particulieren zoveel mogelijk te beschermen.

Inleiding

De lidstaten van de Europese Unie (verder: Eu of Unie) zijn door hun lidmaatschap gebonden aan de regels die binnen Europa gelden. Zij hebben, bij de oprichting van de Eu, gedeeltelijk hun soevereiniteit opgegeven en overgedragen aan de instellingen van de Unie. Een belangrijk doel van de Unie is een zo volledig mogelijke integratie van de markt verkrijgen. Dit kan alleen worden bewerkstelligd als er uniforme regels worden opgesteld die voor alle lidstaten (ongeveer) hetzelfde betekenen. Ook als een lidstaat zich niet aan één van de regels houdt of een regel niet juist uitvoert, moet er door middel van handhaving iets aan gedaan worden. Daarom is het Hof van Justitie opgericht. Dit orgaan bestaat uit het Gerecht en het Hof. Welk orgaan moet worden benaderd bij een geschil, staat vaak beschreven in art. 256 van het Werkingsverdrag van de Europese Unie (verder: VWEU). Ook in de Statuten van het Hof en het Gerecht staan zaken bepaald over de bevoegdheidsverdeling tussen beide gerechten. Een voorbeeld is het Gerecht, zij is bevoegd kennis te nemen van beroepen door natuurlijke personen en rechtspersonen. Een belangrijk beroep die bij het Hof kan worden ingediend is het beroep wegens de schending van het verdrag. Dit beroep zal ik in dit artikel speciaal behandelen.

Bij de rechter

Een zaak wordt bij het Hof (hier Gerecht en Hof) aanhangig gemaakt via een schriftelijke voorfase. Hierbij kunnen de partijen hun vorderingen en argumenten inbrengen en toelichten. Natuurlijke en rechtspersonen moeten worden vertegenwoordigd door een daartoe bevoegde advocaat, andere partijen, zoals lidstaten, kunnen dit ook doen. De schriftelijke fase wordt opgevolgd door een mondelinge fase, deze fase vindt in de meeste gevallen in het openbaar plaats. Hierbij is er kans voor de partijen om, door middel van hun advocaat, een pleidooi te houden. Voorafgaand aan de zitting kan men trouwens ook getuigenbewijs of deskundigenbewijs aanvoeren. De leden van de raadkamer (de rechters) gaan na de zitting overleggen over hun eindoordeel. Het aantal rechters moet oneven zijn, aangezien men stemt over de eindbeslissing.

Een arrest heeft meestal een vaststaande structuur. Eerst komen de namen van partijen en hun advocaten aan de orde, daarna volgt een opsomming van de feiten die tot het geschil hebben geleden. Hierna volgende overwegingen van de rechters van het Hof, als laatste wordt de uitspraak gegeven. Deze uitspraak heeft bindende kracht van het moment van ondertekenen door de rechters en wordt daarna gepubliceerd in het Publicatieblad.

Beroep bij het Hof wegens verdragsschending

Het is de bedoeling dat lidstaten en instellingen van de Unie zich houden aan het recht dat aan hun is opgelegd krachtens de verdragen en andere wetgevende maatregelen. Toch komt het vaak voor dat een lidstaat of instellingen zich, bewust of onbewust, niet houdt aan deze regels. Een belangrijk voorbeeld is het niet op tijd omzetten van een richtlijn (Europese wetgeving gericht tot de lidstaten) in nationaal recht. Wanneer een lidstaat dit nalaat te doen of niet juist doet, kan een andere lidstaat of een instelling van de Unie (vaak de Commissie), een beroep doen op art. 259 VWEU. Dit artikel geeft de lidstaten een beroep op het Hof wegens een verdragsschending. Dit moeten zij, zo zegt het artikel, wel eerst mededelen aan de Commissie, zij zal dan als eerste actie ondernemen door een advies uit te brengen.

De Commissie zal na een klacht van een lidstaat allereerst zelf onderzoek doen naar de mogelijke schending. Dit kan worden gezien als een ontvankelijkheidseis, zonder deze voorprocedure kan een lidstaat niet in beroep. De Commissie zal nu eerste de lidstaat die in de fout is gegaan een aanmaning sturen om de lidstaat de kans te geven de fout te herstellen of zijn handelen uit te leggen. Ook de aanvechtende lidstaat mag zijn positie uitleggen. Als de lidstaat het verzuim niet binnen een redelijke termijn oplost, zal de Commissie binnen drie maanden na den aanklacht een met reden omkleed advies uitbrengen. Dit is voor de lidstaat tevens de laatste kans om zijn fouten te verbeteren. Vaak zal de Commissie een maatregel stellen in het advies. Het beroep bij het Hof zou hierna kunnen volgen, maar wordt eigenlijk gezien als een laatste optie. Daarom is de Commissie ook niet verplicht een procedure te starten. Wil de Commissie dit wel, dan zal zij binnen een redelijke termijn beroep moeten instellen bij het Hof.

Inbreuk

Na het onderzoek en de aanmaningen van de Commissie moet er nog voldaan zijn aan de gegrondheid van het beroep. Allereerst moet er wel echt een inbreuk zijn gemaakt op het Unierecht door een lidstaat. Een handeling van een lidstaat houdt allerlei soorten gedragingen van verschillende staatsorganen in. Alle organen van de staat worden meegerekend: wetgever, rechter en bestuur. Al deze organen zijn bij hun handelingen namelijk gebonden aan het Unierecht en dienen zich hier dus ook aan te houden. De inbreuk door de lidstaat gemaakt, moet wel zien op Unierecht. Hierbij wordt niet alleen gedacht aan de verdragen, maar ook aan secundair unierecht, zoals verordeningen en richtlijnen. Een inbreuk op al deze vormen van recht kan niet alleen gemaakt worden door een handeling van een lidstaat, maar ook door een nalaten van een lidstaat, bijvoorbeeld door het niet op tijd inplementeren van een richtlijn.

Het bewijs tijdens de procedure wordt geregeld door de Commissie, vaak is een objectieve inbreuk op het Unierecht al voldoende om schuld op te leveren. Een rechtvaardigingsgrond door de lidstaat wordt bijna nooit toegelaten. Men kan zich niet beroepen op slechte wetgeving van uit Europa, men mag deze regels niet zomaar buitentoepassing laten, anders moet de lidstaat een beroep doen tot nietigverklaring van deze regelgeving. Ook kan met niet klakkeloos andere lidstaten volgen, dit geeft geen rechtvaardigingsgrond.

Op grond van art. 260 lid 1 VWEU is de lidstaat, na een uitspraak van het Hof die de inbreuk bevestigt, verplicht om de inbreuk te stoppen of te verhelpen. Lid twee van hetzelfde artikel bepaalt, dat als er na een redelijke termijn, gegeven door het Hof, nog steeds niks is veranderd, er gebruik kan worden gemaakt van dwang. Hiervoor moet de Commissie echter weer opnieuw onderzoek doen en moet er opnieuw worden aangemaand. Pas hierna kan er een dwangsom worden opgelegd.