De Europese Unie en rechtsbescherming: nietigverklaring

Handhaving van regels van de Europese Unie gebeurt via het Europees Hof van Justitie. In de loop der jaren zijn er vele spraakmakende arresten geweest waarin het Hof uitleg geeft over de interpretatie en werking van Europees recht. Het Hof controleert ook handelingen van instellingen van de Unie. Wanneer deze handelingen niet op de juiste manier zijn uitgevoerd, kan het Hof deze handeling nietig verklaren. Dit artikel spitst toe op de nietigverklaring van art. 263 VWEU.

Inleiding

Het Europees Hof van Justitie (verder: Hof)heeft de bevoegdheid zich uit te spreken over de handelingen die instellingen van de Unie uitvoeren. Op grond van art. 263 van het Werkingsverdrag van de Europese Unie (verder: VWEU) mag het Hof, na onderzoek, een handeling van een instelling nietig verklaren. Dit nietig verklaren is vaak op een verzoek van een instelling van de Unie, een lidstaat of zelfs een natuurlijk of rechtspersoon. Voordat men echter een beroep bij het Hof kan instellen tegen een handeling van een Unieorgaan, moet men aan drie ontvankelijkheidseisen voldoen. Het moet allereerst gaan om een handeling van de Unie, daarnaast moet de verzoeker een beroepsrecht hebben en als laatste moet het beroep binnen een bepaalde termijn aanhangig worden gemaakt. Deze ontvankelijkheidseisen zal ik nader uitwerken.

Handeling van een instelling

Allereerst moet er dus sprake zijn van een handeling van een instelling van de Unie. In de eerste alinea van art. 263 VWEU staat, dat tegen handelingen van de Raad, de Commissie en de Europese Centrale Bank, kan worden opgekomen, alvorens het geen aanbevelingen of adviezen zijn. Verder kan er worden opgekomen tegen handelingen van het Europees Parlement en de Europese Raad voor zover dit handelingen zijn die rechtsgevolgen hebben ten op zichte van derden. Ook andere instellingen die handelingen voortbrengen die rechtsgevolgen hebben voor derden kunnen worden aangevallen bij het Hof.

In de eerste categorie vallen bepaalde wetgevingshandelingen, zoals verordeningen, richtlijnen en besluiten. Ook binnen deze categorie gaat het er trouwens vooral om dat de handelingen rechtsgevolgen beoogen voor derden, net als in de tweede en derde categorie. Aanbevelingen, adviezen en andere administratieve zaken zijn geen handelingen waartegen kan worden opgekomen bij het Hof. Daarnaast moet het Hof wel de wetmatigheid van een handeling mogen toetsen, dit zijn dus alleen handelingen van Unie instellingen.

Het recht op beroep

Naast de handeling van een Unie instelling, moet de verzoeke van het beroep een beroepsrecht hebben. Er zijn drie groepen lichamen of personen die een beroep kunnen instellen, elk heeft een eigen beroepsrecht. Art. 263 VWEU de tweede alinea vertelt ons iets over het beroepsrecht van de lidstaten en een aantal instellingen van de Unie. Hiervoor gelden geen specifieke regels, zij hebben een bevoorrecht beroepsrecht. De Rekenkamer, de Europese Centrale Bank en het Comité van de Regio's daarentegen mogen alleen een beroep instellen als dit hun voorrechten beschermt. Deze organen hebben namelijk vaak voorrechten, bijvoorbeeld in wetgevingsprocedures. Wanneer deze voorrechten worden beperkt, kunnen zij naar het Hof gaan. Dit alles staat in de derde alinea van genoemd artikel. Als laatste groep hebben natuurlijke en rechtspersonen (individuen of particulieren genoemd) vaak een beroepsrecht volgens de vierde alinea van art. 263 VWEU. Allereerst hebben deze personen een beroepsrecht als de handeling verbindende rechtskracht voor hen heeft en rechtstreeks werking heeft op hun rechtspositie. Voor dit soort beroepen kan men terecht bij het Gerecht (integraal onderdeel van het Europees Hof van Justitie). Natuurlijke of rechtspersonen hebben echter ook een beroepsrecht als de handeling zich richt tegen andere personen dan hen zelf op voorwaarde dat de handeling hen rechtstreeks en individueel raakt.

Graag ga ik nog even verder in op de rechtstreekse en individuele geraaktheid van natuurlijke en rechtspersonen (verder: de particulier). Nergens in de Verdragen staat uitgelegd wat precies rechtstreeks en individueel geraakt is. Hiervoor moeten we zoeken in de jurisprudentie van het Hof. In het arrest Töpfer (Zaak 106 en 107/63) werkt bepaald dat een particulier rechtstreeks geraakt wordt door een handeling als deze rechtstreekse gevolgen heeft voor zijn rechtspositie. De handeling moet daarnaast automatisch worden uitgevoerd en mag alleen op grond van een Unieregeling gebeuren zonder dat verder nog extra regels moeten worden uitgevoerd. Een particulier is individueel geraakt als hij zich in een bijzondere feitelijke situatie bevindt en een bijzondere hoedanigheid bezit ten op zichte van anderen. Dit bleek uit het Plaumann-arrest (Zaak 25/62). Het is dus de bedoeling dat je je kunt onderscheiden van anderen (subjectief) en er moet een bijzondere omstandigheid zijn (objectief). Een bijzondere economische positie van een particulier kan er soms ook voor zorgen dat de particulier toch een beroepsrecht heeft, zie hiervoor de zaak Codorniu (Zaak C-309/89).

De derde alinea van art. 263 VWEU bepaalt ook dat particulieren een beroep kunnen doen op regelgevingshandelingen die hen rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich mee brengen. Vooralsnog is nog niet duidelijk of dit alle wetgevingshandelingen van de Unie zijn.

De termijn

Als laatste moeten de procespartijen zich aan een bepaalde termijn houden. Binnen twee maanden nadat de handeling in het Publicatieblad van de Europese Unie bekent is gemaakt, moet er een proces worden aangespannen. De termijn begint te lopen vanaf de eerste dag na de veertiende dag na bekendmaking van de handeling. Als er geen bekendmaking heeft plaats gevonden, hangt de start van de termijn af van het moment waarop de verzoeker bekend is gemaakt met de handeling. Vaak worden alle genoemde termijn nog eens verlengt met 10 dagen.

Onwettigheid

Een handeling van een instelling kan op vier verschillende gronden onwettig zijn en dus nietig worden verklaard door het Hof. Allereerst kan het Hof de instelling onbevoegd verklaren. Wanneer een handeling niet berust op een rechtsgrondslag uit een Verdrag, is de handeling op onbevoegde gronden genomen. Het attributiebeginsel (vastgelegd in het verdrag) vertelt ons dat de Unie slechts die bevoegdheden mag uitoefenen, die zij verkregen hebben van de lidstaten. Doen zij dingen buiten hun bevoegdheid, dan is de handeling nietig te verklaren. De bevoegdheid van de handeling mag niet alleen zijn vastgesteld volgens de mening van de instellingen, dit moet gebaseerd zijn op objectieve gegevens. Of dit het geval is, zal het Hof moeten toetsen. Dit doet zij door het doel en de inhoud van de handeling te vergelijken met het doel en de inhoud van de bepaling uit het verdrag.

Als tweede kan een handeling nietig worden verklaard op grond van een schending van een wezenlijk vormvoorschrift. Hierbij kijkt het Hof of de instellingen bij het maken van de handeling zich wel hebben gehouden aan de voorschriften, zoals bijvoorbeeld de motivatie van de handeling of andere stappen binnen de wetgevingsprocedure.

Als derde kan schending van het Unierecht worden genoemd. Hierbij moet gedacht worden aan een schending van de twee belangrijke verdragen van de Unie: het Eu-verdrag en het Werkingsverdrag. Ook schending van secundair Unierecht kan gezien worden als een schending van het Unierecht. Let op: ook handelingen tegen algemene rechtsbeginselen is een schending van Unierecht!

Als laatste kan men een nietige handeling uitvoeren als er misbruik van bevoegdheid wordt gemaakt. Hierbij moet het objectief te bepalen zijn dat een instelling express andere doelen heeft nagestreefd dan dat de bedoeling was.

Wordt uiteindelijk de handeling nietig verklaard door het Hof, dan is de handeling vanaf zijn inwerkingtreding niet meer geldig. Dit wordt wel de ex-tunc benadering genoemd. Ook de rechtsgevolgen die de handeling al teweeg heeft gebracht, moeten hierdoor worden teruggedraaid.