De rechtmatige overheidsdaad

Wanneer een bestuursorgaan één van zijn bevoegdheden uitoefent om daarmee het algemeen belang te kunnen behartigen, kan het zijn dat één of enkele burgers financieel worden getroffen. Deze burgers lijden schade door een besluit of een handeling van een bestuursorgaan en hiervoor willen zij natuurlijk compensatie. Dit kan, als men aan de daarvoor bedoelde eisen voldoet, in de vorm van nadeelcompensatie.

De gronden

Het is de taak van het bestuursorgaan om het algemeen belang van de samenleving te behartigen. Andere belangen, zoals individuele belangen van de burger, moeten soms wijken voor dit algemeen belang. Dit kan er dus toe leiden dat een orgaan wel rechtmatig handelt, door bijvoorbeeld een weg op te breken om een leiding te verleggen, maar dat een burger ondertussen wel schade lijdt, doordat klanten bijvoorbeeld niet meer bij zijn of haar winkel kunnen komen.

Het is tevens de taak van het bestuursorgaan om alle belangen die bij een besluit of handeling betrokken zijn zorgvuldige af te wegen op grond van art. 3:4 lid 2 Algemene Wet Bestuursrecht (AWB). Dit artikel zorgt ervoor, dat als er een besluit wordt genomen, de burger daar niet onevenredige schade door kan lijden, zonder daarvoor een vergoeding van de overheid te krijgen. Voor de duidelijkheid: een bestuursorgaan moet het algemeen belang behartigen en kan hiermee het individuele belang schaden als dit nodig blijkt voor het algemeen belang. Een gedeelte van de schade die hierdoor ontstaat komt voor rekening van de burger, elke burger heeft namelijk ook weer voordelen aan de behartiging van het algemeen belang.

Toch kan het zou zijn dat het belang van de burger zodanig geschaad is, dat er toch compensatie van het nadeel zal moeten komen. In de meeste gevallen voorziet onze wet echter niet in de toekenning van nadeelcompensatie, zoals de schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad wordt genoemd. De vergoeding van de schade die is ontstaan bij een rechtmatige overheidsdaad wordt daarom gebaseerd op een algemeen beginsel: het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten (l'égalité devant les charges publiques). Dit betekent, dat als een burger onevenredig veel schade lijdt door een besluit van een bestuursorgaan, kan dit leiden tot een vergoeding van die schade. Dit beginsel ziet erop, dat niet enkel één burger opdraait voor kosten die het algemeen belang dienen.

Voordat we aan de bespreking van de nadeelcompensatie toekomen, moet de burger voordat men schadevergoeding kan eisen een aantal dingen nagaan. Zo moet er allereerst duidelijk worden wat de schade heeft veroorzaakt, met andere worden, is er sprake van een besluit of niet. Wanneer de schade daadwerkelijke is ontstaan door een besluit van een bestuursorgaan, moet de schade wel echt door het besluit zijn ontstaan. Oftewel: dekt het besluit de schade? Wanneer de schade inderdaad binnen het besluit valt, moet worden gekeken of er sprake is van een rechtmatig of juist een onrechtmatig besluit. Laten we hier de onrechtmatigheid buiten beschouwing, zie daarvoor: De onrechtmatige overheidsdaad. Wanneer het besluit rechtmatig blijkt te zijn, er is dus inhoudelijk en bij de vormvoorschriften niks mis gegaan bij het nemen van het besluit, dan moeten we onderzoeken of het besluit wel appellabel is. Dit is het geval als je volgens de wet bezwaar en beroep kan indienen tegen een besluit. Dit is bijvoorbeeld niet het geval als er sprake is van algemeen verbindende voorschriften of van beleidsregels. Als laatste stap is van belang dat er wordt gekeken naar de grondslag waarop de schadevergoeding kan worden gebaseerd. De gronden worden in het volgende kopje nader besproken.

Nadeelcompensatiebesluit

Men kan tegenwoordig op vier gronden nadeelcompensatie krijgen via een nadeelcompensatiebesluit. Allereerst op grond van de wet. De AWB geeft geen waarborgen voor de nadeelcompensatie en dus kunnen wij hievoor niet naar de wet. De Boswet en de Monumentenwet zijn echter wel voorbeelden van wetten waarin de nadeelcompensatie is geregeld. Naast de wet kan een bestuursorgaan regelingen over nadeelcompensatie ook in een beleidsregel vastgeleggen. In een beleidsregel kan een bestuursorgaan de aansprakelijkheid veranderen. Het bestuursorgaan mag de aansprakelijkheid voor de ontstane schade echter niet zover beperken dat deze onder de norm van het beginsel van de gelijkheid van publieke lasten komt. Door zo'n beleidsregel kan het bestuursorgaan ook bepalen wie wel of wie geen nadeelcompensatie krijgt.

Wanneer er geen wettelijke regel of beleidsregel bestond, kon er tot 1995 geen nadeelcompensatie worden gegeven. In het Paul Kruger-brugarrest heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State daarom aangenomen dat sommige besluiten onrechtmatig kunnen zijn, als deze geen nadeelcompensatieregeling bevatten. De grond voor het toekennen van nadeelcompensatie aan een burger of bedrijf moet dan dus liggen in het besluit of de handeling welke de schade heeft veroorzaakt. In het Paul Krugerbrugarrest ging het om een beweegbare brug die steeds geopend werd om schepen naar een scheepswerf verderop te leiden. De overheid besloot echter de brug vast te maken, zodat er een tramrails kon worden gevestigd. De scheepswerf zag in dat het noodzakelijk was om de brug aan te passen, waardoor procederen tegen dit besluit niet gewenst was. Door dit besluit lijdt het bedrijf echter wel flinke schade, welke ze graag vergoed zien. Hiervoor moeten ze echter bezwaar maken tegen een besluit die zij wel redelijk achten. De Afdeling heeft daarom bepaald dat er een zogenaamd onzelfstandig schadebesluit kan ontstaan. In zo'n geval moet de overheid er voor zorgen dat in het schadeveroorzakende besluit een grond voor nadeelcompensatie wordt gelegd. Dit wordt dus een onzelfstandig schadebesluit genoemd, omdat dit in het normale besluit ligt besloten. Met andere woorden, is het de bedoeling dat een bestuursorgaan al in zijn primaire besluit vastgelegd dat als er schade ontstaat dit eventueel vergoed kan worden. Vaak moet het orgaan dan dus ook vastleggen hoeveel schadevergoeding maximaal geëist kan worden en op welke gronden dit kan worden aangevraagd. Belangrijk om hierbij te bedenken is, dat de Afdeling het besluit onrechtmatig achtte op grond van de willekeur en op grond van een onjuiste belangenafweging!

Dit bleek echter veelal niet handig te zijn, omdat je hierdoor vaak tegen een rechtmatig besluit moet procederen en vaak nog niet zeker weet wat de schade precies inhoudt op het moment dat men het besluit aan gaat vechten. Daarom vaart de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State in 1997 een andere koers in door twee arresten te wijzen welke nu bekend staan onder de Van Vlodrop-arresten. Van Vlodrop BV doet op grond van aangekondigd beleid van de minister van VROM een hoop investeringen. De minister verandert dit beleid echter, waardoor de investeringen zinloos blijken. Van Vlodrop wil schadevergoeding zien en dient dus een verzoek in bij de minister. Deze wijst het verzoek af en verklaart het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk, omdat er volgens de minister in dit geval geen sprake is van een besluit. De minister beweert dus dat de afwijzing van het verzoek op schadevergoeding geen besluit is in de zin van de AWB. De Afdeling oordeelt echter anders. Zij zeggen dat er hierbij wel sprake is van een besluit, omdat het bestuursorgaan bij het nemen van het besluit gebruik maakt van aan publiekrecht ontleende bevoegdheden, wat hier dus het geval was. Hier zien wij het ontstaan van het zelfstandige schadebesluit. Dit houdt in dat een burger na een schadeveroorzakend besluit een verzoek kan doen om nadeelcompensatie bij het bestuursorgaan die het schadebesluit heeft genomen. Het antwoord hierop kan worden gezien als een zelfstandig schadebesluit en staat dus open voor bezwaar en beroep. De Afdeling oordeelt dat deze rechtsregel zowel van toepassing is op rechtmatige dan wel op onrechtmatig overheidsdaden. Daarnaast moet worden gezien dat de Afdeling ook erkent dat een zelfstandig schadebesluit een appellabel besluit is, een besluit waartegen dus bezwaar en beroep open staat.

De schadevergoeding

Nu hierboven duidelijk wordt uigelegd hoe men over kan gaan tot het aanvragen van nadeelcompensatie, is het daarnaast natuurlijk ook van belang om te weten op welke gronden je dan nadeelcompensatie kan krijgen.

Allereerst moet er sprake zijn van schade die is veroorzaakt door de bestuurder. Dit spreekt natuurlijk voorzich, anders is het bestuursorgaan niet aansprakelijk. Er moet dus causaal verband bestaan tussen de schade en het besluit. Als tweede moet een burger onevenredig in zijn belang zijn geschaadt. Om er achter te komen of een burger inderdaad onevenredig veel schade lijdt, moet gekeken worden naar twee zaken. Is er een abnormale last en is het een speciale last. Bij de abnormale last lijdt een burger zoveel schade dat dit niet meer door het algemeen belang kan worden gedekt en het dus onevenredig zou zijn als de burger deze schade zelf zou moeten dragen. Bij de speciale last gaat het erom dat enkel een beperkte groep burgers of zelfs slechts één burger schade lijdt door een rechtmatig genomen besluit. Wanneer door een besluit een grote groep mensen schade lijdt, is het natuurlijk niet logisch dat iedereen daardoor een beroep kan doen op schadevergoeding. Als derde eis moet er gekeken worden of de schade niet toevallig behoort tot het normaal maatschappelijk risico. Zoals hierboven ook al uit een is gezet, hebben alle burgers belang bij de behartiging door de overheid van het algemeen belang. Hiervoor lijdt iedereen wel eens een keer schade. Pas als deze schade buiten dit normale risico valt, is sprake van onevenredige schade en kan nadeelcompensatie worden aangevraagd.