De onrechtmatige overheidsdaad

Wanneer iemand een onrechtmatige daad pleegt tegenover een ander, is deze persoon vaak aansprakelijk voor de ontstane schade. Deze aansprakelijkheidsregel staat vastgelegd in art. 6:162 lid 1 Burgerlijk wetboek. Dit belangrijke artikel over de onrechtmatig daad in zijn algemeenheid geldt niet alleen voor de burger, maar ook voor overheidsorganen. Hierdoor kan een burger dus in gevallen van onrechtmatig handelen door een overheid aanspraak maken op een schadevergoeding.

Inleiding

De onrechtmatige daad is een onderdeel van het verbintenissenrecht in het burgerlijk recht. Een overheidshandelen is echter een daad van bestuursrecht en heeft dus in beginsel niks met het burgerlijk recht te maken. Een overheidsorgaan kan echter, net zo goed als een burger tegen een andere burger, onrechtmatig handelen tegenover een persoon. Dit wordt ook wel de onrechtmatige overheidsdaad genoemd. Deze vorm van de onrechtmatige daad wordt ook beheerst door het burgerlijk recht, door art. 6:162 lid 1 BW.

Een bestuursorgaan kan onrechtmatig handelen op twee manieren. Zo kan het orgaan een besluit nemen, dat in eerste instantie goed lijkt. Echter kan een burger hiertegen in bezwaar en beroep gaan en daarbij is het natuurlijk mogelijk dat de bestuursrechter dan concludeert dat het besluit inderdaad onrechtmatig is en vervolgens het besluit vernietigt. De onrechtmatigheid kan ook voortvloeien uit een feitelijke handeling van een overheidsorgaan. Hierbij onderneemt het orgaan niks, maar ontstaat vaak door een nalaten of door een onzorgvuldigheid een onrechtmatige daad jegens een burger. Denk hierbij aan een zwaar beschadigd wegdek. Deze weg staat onder verantwoordelijkheid van een overheidsorgaan en zij behoren beschadigingen te verhelpen. Lijdt iemand hierdoor schade, dan is dit een onrechtmatige feitelijke handeling.

Zeven vereisten

Voordat een besluit of een feitelijke handeling van een overheidsorgaan kan leiden tot een onrechtmatige daad, moet er naar maar liefst zeven vereisten worden gekeken:

• Onrechtmatigheid
• Toerekenbaarheid
• Relativiteit
• Causaliteit
• Schade
• Eigen schuld en de schadebeperking
• Verjaring

Wanneer er sprake is van de bovenste vijf vereisten, is er sprake van een onrechtmatige overheidsdaad. De andere twee vereisten zouden bij deze onrechtmatige daad ook nog een rol kunnen spelen. Hieronder volgt de uitleg van de zeven afzonderlijke vereisten.

De onrechtmatigheid

Bij de onrechtmatigheid kijken we naar het tweede lid van art. 6:162 BW. Hierin worden drie gronden genoemd waarop de onrechtmatigheid van het orgaan kan worden gebaseerd. Allereerst is dit een inbreuk maken op het recht van een ander. Dit is gelijk al een lastig punt. De overheid kan namelijk dagelijks inbreuk maken op andermans rechten, omdat de overheid hier nou eenmaal de bevoegdheid voor heeft. Pas als het overheidsorgaan deze bevoegdheden overschrijdt of de bevoegdheden uitoefent op een onjuiste grondslag, is er sprake van een inbreuk op een recht. De tweede grond is het handelen in strijd met een wettelijke plicht. Hierbij moet men denken aan het overtreden van formele of materiële wetten of enkele andere rechtsnorm. De laatste grond is vaak het lastigst: handelingen die in strijd zijn met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer onaanvaardbaar zijn. Hieronder vallen onder meer de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (in ieder geval degene die niet zijn gecodificeerd) en hieronder valt ook de zorgvuldigheidsplicht voor het overheidsorgaan. Hierbij moeten we ook kijken naar de beleidsvrijheid (dus de vrijheid om zelf belangen af te wegen en te beslissen) van een orgaan. Als er veel beleidsvrijheid is, moet de toets van onrechtmatigheid alleen gaan om de vraag of het orgaan in redelijkheid tot het bestreden besluit is gekomen of niet. Heeft het orgaan enkel een gebonden bevoegdheid, dan zal een volle toetsing plaatsvinden.

Verder kunnen de volgende zaken onrechtmatig zijn: bestuurswetgeving (mag namelijk getoetst worden aan hogere wetgeving zoals de Grondwet), de rechtspraak (komt niet vaak voor), schending van art. 6 EVRM en met het oog op deze bepaling de overschrijding van de regels over de redelijke termijnen van procesvoering. Wanneer er dus geen redelijke termijnen in acht zijn genomen, kan dit ook leiden tot een onrechtmatigheid.

Toerekenbaarheid

De tweede eis voor het aannemen van een onrechtmatige daad door de overheid is de toerekenbaarheid van de onrechtmatigheid aan het bestuursorgaan. Dit kan, kort gezegd, getoetst worden aan de mate van schuld die het orgaan heeft aan de onrechtmatigheid of kan worden afgeleid uit de wet of uit verkeersopvattingen. De schuld kan ontbreken door bijvoorbeeld een schulduitsluitingsgrond als overmacht, waardoor de onrechtmatigheid niet toerekenbaar is. De toerekenbaarheid kan worden onderzocht door gebruik te maken van art. 6:162 lid 3 BW, waarin de mogelijkheden staan opgesomd. Toerekenbaarheid zal altijd direct worden aangenomen als een besluit door een bestuursrechter is vernietigd. Dit wil dan zeggen, zoals hierboven ook al bleek, dat het genomen besluit onrechtmatig is. Dit impliceert dan ook direct dat de onrechtmatigheid valt toe te rekenen aan het bestuursorgaan.

Relativiteit

Een derde vereiste is de relativiteit. Dit vereiste is uitgewerkt in art. 6:163 BW: 'Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden'. Dit betekent dat de geschonden norm, dus vaak de wettelijke regel, er in beginsel voor moet zorgen om een bepaald belang te beschermen, vaak dan dus het belang van de burger. Nog anders gezegd: hetgeen geschonden is moet de burger beschermen en hem op deze basis schadeloos stellen. Dit relativiteitsbeginsel speelt vooral een rol bij een onrechtmatigheid op grond van het handelen in strijd met een wettelijke plicht. Hier gaat het natuurlijk om de norm, het wettelijke voorschrift. Strekt deze norm wel tot bescherming van het geschonden belang, is dan de vraag. Van belang hierbij is, dat er gekeken moet worden naar de wijze van ontstaan van de schade en de soort schade. Daarnaast moet er dus gekeken worden naar het wettelijk voorschrift dat is overtreden door het bestuursorgaan. Zorgt dit voorschrift er namelijk voor dat een burger in haar rechten beschermd wordt, dan zal er sprake zijn van relativiteit tussen de geschonden norm en de geleden schade.

Causaliteit

Naast relativiteit moet als vierde criterium de causaliteit worden aangenomen. Dit betekent dat de geleden schade voort moet vloeien uit de onrechtmatige handeling van het overheidsorgaan. Hierbij is het van belang dat als de handeling niet plaats had gevonden (de onrechtmatige handeling dus) de schade wel of niet zou zijn ontstaan. We kijken dus naar het ontstaan van de schade zonder dat daarbij de overheidshandeling een rol speelt. Was deze handeling niet gedaan en is er toen wel schade geleden, dan is er geen causaliteit, was er geen schade geleden, dan is er wel causaliteit. De causaliteit moet in beginsel worden aangetoond door de benadeelde. In het bestuursrecht wordt er voor de causaliteit vaak het volgende aangenomen: als het orgaan op het moment van het nemen van een later onrechtmatig geacht besluit, ook een rechtmatig besluit had kunnen nemen en de schade met ingang van dit rechtmatige besluit hetzelfde zou zijn, er dus geen sprake is van causaliteit. Hoe valt dit te testen? Door, natuurlijk, na het onrechtmatige besluit een nieuw besluit te nemen welke wel rechtmatig is en welke dus aan kan tonen dat de schade er ook zou zijn als er een rechtmatig besluit was genomen!

Schade

Als vijfde vereiste is er natuurlijk schade vereist. Als een burger geen schade lijdt door een onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan, maakt hij of zij natuurlijk geen aanspraak of schadevergoeding. In beginsel wordt bij aansprakelijkheid voor de schade de gehele schade vergoed. Men kent in het burgerlijk een aantal soorten schade: vermogensschade, materiële schade of immateriële schade. Als eerste dus de vermogensschade. Dit duidt vaak op de waardevermindering van onroerende zaken of op kosten die gemaakt zijn door de gedupeerde om meer schade te voorkomen. De materiële schade wijst op gederfde winst of op geleden verlies. Met andere woorden, wanneer je door een handeling van de overheid verlies lijdt of geen winst meer maakt, zal deze schade kunnen worden vergoed door het overheidsorgaan, mits deze natuurlijk aansprakelijk blijkt te zijn op grond van onrechtmatige daad. Immateriële schadevergoeding wordt in het bestuursrecht en tevens ook niet in het burgerlijk recht vaak toegekend. Hierbij moet het in het bestuursrecht gaan om smartengeld, een compensatie van de schade die de benadeelde heeft geleden zonder dat dit vermogensschade is. Zo moeten we denken aan spanningen en frustraties die de procesvoering bijvoorbeeld op kan leveren. Ook moet gedacht worden aan de ergernissen over de onrechtmatige handeling zelf. Deze immateriële schade wordt vaak samengevoegd met schadevergoeding voor het overschrijden van de redelijke termijn van de procesvoering. Dit is gebaseerd op uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Eigen schuld en schadebeperking

Nu we de vijf vereisten voor onrechtmatige daad door een overheidsorgaan hebben besproken, komen we toe aan de bespreking van de twee al eerder genoemde vereisten die eventueel een rol kunnen spelen bij het aannemen van een onrechtmatige daad. Zo kennen we allereerst de eigen schuld en de schadebeperkingsplicht. Wanneer een overheidsorgaan onrechtmatig heeft gehandeld jegens een burger, is hij in beginsel, als aan alle andere vereisten is voldaan, schadeplichtig. Dit wordt echter verminderd, als een groot deel van de schade bijvoorbeeld door de burger zelfs is veroorzaakt. De schadebeperkingsplicht betekent dat een burger zich niet voldoende maatregelen heeft genomen om eventuele schade te kunnen beperken, waardoor dus uiteindelijk een aanzienlijke schade is ontstaan. Ten eerste kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een burger die niet de juiste gegevens heeft verstrekt aan het bestuursorgaan, welke daarop een besluit moest nemen.

Verjaring

Als laatste de verjaring. Wanneer een vordering tot schadevergoeding al geruime tijd bestaat, kan het zijn dat deze vordering na enige tijd verjaard is. Allereerst wordt de regel van art. 3:310 lid 1 BW gevolgd, waarin staat dat een rechtsvordering tot schadevergoeding vervalt vijf jaren nadat de benadeelde met de schade bekend is geworden. Meestal zal de vijfjarentermijn direct na het ontstaan van de schade gaan lopen. Als de benadeelde echter pas veel later achter de schade komt en als dit ook redelijkerwijs kan worden aangenomen, dan begint de termijn pas te lopen op het moment dat de benadeelde de schade kent. Dit kan dus erg veel later zijn, zelfs meer dan vijf jaar na het ontstaan van de schade.

Lees verder

• Verjaring in het burgerlijk recht